明辨律法 作者：鄭宏宇、王懷志
來源：投融資與訴訟（ID：trzlaw）
《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十五條規定：“以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的，必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發期限開發土地。超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金百分之二十以下的土地閑置費；滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權；但是，因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延的除外。”
筆者認為，若土地使用權人非因自身原因未按照開發期限開發，應及時向市、縣國土資源主管部門提供土地閑置原因說明材料，申請認定原因，經審核批準形成切實可行的處置方案后，簽署《補充協議》。
參考案例：
▲中山市半島房地產發展有限公司與中山市自然資源局土地管理行政協議一案行政二審判決書，廣東省中山市中級人民法院，(2020)粵20行終347號，摘錄。
一、基本案情（摘錄）
2007年1月5日至19日，中山市南頭鎮穗西村經濟聯合社及村民委員會作為委托方，將穗西村面積為100754.2平方米、土地用途為商住的土地使用權，在中山市房地產交易大堂通過公開掛牌的方式轉讓，半島房地產公司以68513000元競得上述國有土地使用權。
同年1月19日簽訂《中山市土地使用權公開轉讓合同》、半島房地產公司7月25日辦理了國有土地使用證、8月22日辦理了建設用地規劃許可證。
2012年10月11日，原市國土資源局作出《閑置土地調查通知書》，認為半島房地產公司在取得上述土地使用權后，未按原出讓合同約定的期限及開發條件進行開發建設，根據《閑置土地處置辦法》有關規定，涉嫌閑置土地，同時通知半島房地產公司提交上述土地的開發利用情況、閑置原因以及相關說明等材料；2015年9月23日，該通知書送達半島房地產公司。
2015年9月25日，原市國土資源局對半島房地產公司委托人進行了詢問并制作了詢問筆錄，委托人在筆錄中說明該地為空地，閑置的原因是總規為綠地不能建設。2015年9月28日，原市國土資源局對涉案土地現場進行拍照，證實涉案土地當時仍為空地。
2015年9月30日，原市國土資源局作出《閑置土地認定書》，認為涉案土地存在超過出讓合同約定動工日期（即1998年7月29日）滿一年未動工開發的情況，認定涉案土地為閑置土地；同日，該認定書送達給半島房地產公司。
2016年1月12日，市閑置辦發函原市城鄉規劃局咨詢涉案土地相關規劃情況，原市城鄉規劃局1月25日函復市閑置辦：一、該用地在原《中山市城市總體規劃（2010-2020）》為區域綠地，在該規劃的充實完善方案（2014年9月30日）和待批版（2015年5月1日）中調整為建設用地。二、該用地在《中山市南頭鎮升輝南太澳高速西側用地控制性詳細規劃》（2008年5月12日）和《中山市南頭鎮升輝南太澳高速西側用地控制性詳細規劃調整》（2012年12月5日）均為二類居住用地（96860.5平方米）和道路用地（3893.7平方米）。三、該用地至今未辦理《建設工程規劃許可證》。
2016年2月29日，半島房地產公司認為涉案土地在原《中山市城市總體規劃（2010-2020）》規劃為綠地，導致無法開發建設，已造成土地閑置，遂向市閑置辦提交《非自身原因閑置土地處置申請表》，同時提出了《閑置土地處置建議方案》，具體為：簽訂補充協議，從2014年9月30日起延長動工開發期限一年，竣工期限兩年。南頭鎮政府對該方案予以蓋章確認。2016年6月24日，2016年第29次閑置土地處置聯席會議同意該閑置土地處置方案并于2016年7月11日報市領導批準上述閑置土地處置方案。
2016年7月19日，原市國土資源局與半島房地產公司簽訂《國有土地使用權出讓合同補充協議》，載明經報請中山市人民政府批準，約定涉案土地的動工開發日期為2015年9月30日，竣工期限為二年；半島房地產公司應當按照原出讓合同規定的動工開發建設要求在上述期限內動工開發，逾期未動工的，由原市國土資源局按照《閑置土地處置辦法》處理。該協議還載明，動工開發是指依法取得施工許可證后，需挖深基坑的項目，基坑開挖完畢；使用樁基的項目，打入所有基礎樁；其他項目，地基施工完成三分之一。
2017年7月14日，半島房地產公司向原市國土資源局提交一份《更正請求函》，認為《補充協議》動工開發日期為2015年9月30日屬于文書筆誤，請求更正《補充協議》約定的動工開發日期。同年9月30日，原市國土資源局復函，認為因政府原因造成土地閑置的，自閑置原因消除之日起延長動工開發期限一年，而涉案土地在《中山市城市總體規劃（2010-2020年）》（2014年9月30日）調整為建設用地之日起延長動工開發時間一年，即動工開發日期為2015年9月30日，故《補充協議》不存在嚴重筆誤的問題。
2018年6月6日，原市國土資源局根據半島房地產公司提出的政府信息公開申請，公開了[2016]905號函。該函由市閑置辦于2016年7月29日向原市城鄉規劃局、原市住房和城鄉建設局作出，主要載明：同意半島房地產公司的涉案土地在2016年9月30日前申請辦理規劃報建、施工許可，具體業務由相關部門審定。
訴訟過程中，半島房地產公司稱在申請信息公開上述政府信息之前，并未獲知該函的具體內容。另外，半島房地產公司申請辦理建設工程規劃許可，原市城鄉規劃局先后于2017年10月17日、2018年8月1日作出不予行政許可通知書，不予許可的理由分別為“項目情況與市總規不符”、“申請內容未符合配套公建、污水管網建設等規劃管理要求，部分建筑與總規綠地沖突”。
半島房地產公司認為，上述《補充協議》約定的動工開發日期有誤以及原市國土資源局存在違約行為、導致合同目的不能實現，遂訴至原審法院，請求判令解除半島房地產公司與原市國土資源局于2016年7月19日簽訂的《補充協議》。
一審法院認為：
一、《補充協議》是否應予解除。
首先，半島房地產公司在取得涉案土地使用權時，涉案土地在原《中山市城市總體規劃（2010-2020）》中為區域綠地，于2015年9月30日被市閑置辦認定為閑置，后經相關部門認定非自身原因所致，可見，當時半島房地產公司未開發建設涉案土地，并非其自身原因造成。涉案土地符合上述規定的屬于政府、政府有關部門的行為造成動工開發延遲的情形。
涉案《補充協議》于2016年7月19日簽訂，卻約定動工開發日期為2015年9月30日、竣工期限為兩年（即2017年9月30日），根據其中約定，半島房地產公司實際上須于2016年7月19日至2016年9月30日的期間內，在面積達100754.2平方米的涉案土地上完成辦理規劃許可和施工許可手續、基坑開挖完畢、打入所有基礎樁、其他項目地基施工完成三分之一等系列工作，且須于2017年9月30日前竣工，顯然有悖常理。
作為對閑置土地的調查認定和處置工作負有法定職責的管理部門，原市國土資源局在本案中沒有提供證據證明其在簽訂涉案《補充協議》后，以合理、適當的方式及時告知半島房地產公司：市閑置辦已同意相關部門對涉案土地在2016年9月30日前可以申請辦理規劃報建、施工許可的情況，致使半島房地產公司未能及時、合法地按照《補充協議》的約定履行土地出讓合同約定的開發建設義務，故市國土資源局未能為土地使用企業履行雙方約定提供便利條件，存在一定的過錯。
因此，原市國土資源局簽訂《補充協議》時，在對國有土地實施行政管理、監督使用的過程中未兼顧行政相對人即半島房地產公司的合法權益，違反了行政合理性原則，且其存在過錯行為，故從合同目的不能實現的角度來看，該行政協議符合《中華人民共和國合同法》第九十四條第（四）項規定的解除條件。
但是，根據《閑置土地處置辦法》第十四條的規定，閑置土地未開發超過一定期限的，將會面臨被認定為閑置而須繳納土地閑置費甚至被無償收回國有建設用地使用權的風險。本案中，一方面，按照目前的實際狀況，涉案土地確實存在未按期動工開發的情況，如解除《補充協議》，不利于國土資源主管部門依法對國有土地出讓行為特別是在閑置土地方面行使管理、監督的職權，也不利于國有土地資源的合理配置和利用，從而造成國有土地資源浪費，將會損害國家利益、社會公共利益和他人的合法權益；另一方面，《補充協議》所載明的動工開發日期是在半島房地產公司提出閑置土地處置方案的前提下，與原市國土資源局共同協商而定，而作為房地產開發企業，半島房地產公司長期簽訂各類合同，其應清楚知道簽訂合同所對應的責任和風險，對合同存在的隱患、自身履行能力、利益價值平衡等方面應有更利于己的評估能力，在簽訂《補充協議》后，盡管原市國土資源局未向半島房地產公司告知[2016]905號函的內容，但半島房地產公司基于其自身利益，理應更主動向相關部門了解和跟進相關審批事宜，一旦發現存在阻卻合同繼續履行的因素，應及時采取補救措施，而半島房地產公司并未積極為之，故合同履行不能亦受到該公司的主觀因素影響。
涉案土地是否屬于自身原因所致而最終被再次認定為閑置甚至被依法收回，尚須根據《閑置土地處置辦法》的規定并結合相關土地管理政策另行認定和處理，換言之，在涉案《補充協議》不予解除的情況下，半島房地產公司仍有可能通過另循途徑達到繼續開發利用涉案土地的目的。因此，對于涉案《補充協議》，原審法院認為不應解除為宜。
原審判決將涉案《補充協議》不能依期、依約履行的原因歸咎于原市國土資源局，包括《補充協議》約定給予半島房地產公司實際開工、竣工的期限不合理；作為土地管理部門原市國土資源局沒有及時告知半島房地產公司涉案閑置土地在2016年9月30日前的短暫期限內閑置土地管理機構允許該土地辦理規劃報建、施工許可的情況，導致《補充協議》約定的土地開發建設目的無法及時實現等。由此，原審法院認定《補充協議》已實際滿足《中華人民共和國合同法》第九十四條第（四）項的法定解除條件。本院認為，原審法院在審查認定半島房地產公司主張合同解除事由的基礎上作出上述認定，事實依據充分，定性準確，半島房地產公司已對主張解除《補充協議》的事由完成了舉證責任，符合《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第十條第二款的規定，原審法院認定《補充協議》符合合同解除的法定條件，本院予以支持。
就涉案《補充協議》解除是否會損害國家利益、社會公共利益和他人合法利益的問題。涉案《補充協議》是在涉案土地經認定為因政府原因閑置后，根據《閑置土地處置辦法》第十二條的規定簽訂的，目的是為了使半島房地產公司盡快開發利用涉案土地，結束涉案土地的閑置狀態。但是由于前述原因，《補充協議》的該合同目的已明顯無法實現，協議雙方繼續囿于一份合同目的已無法實現的協議關系中，并不符合土地資源合理配置、高效利用的國有土地管理原則。解除該協議，使半島房地產公司和市自然資源局重新回到依法解決土地閑置問題的協商原點，才能夠盡早解決涉案土地的閑置狀態，避免土地資源的閑置浪費。
因此，本院認為，涉案《補充協議》的合同履行期限早已超過、合同目的明顯已無法實現，原審法院認定解除該協議將會損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益屬于利益衡量錯誤，相反的，確認涉案《補充協議》的解除效力，使土地使用權人半島房地產公司和土地管理機構市自然資源局能夠重新協商解決涉案土地閑置問題的新方案，才是符合土地管理國家利益、社會公共利益的有效方式。
由此，本院對原審法院不予解除涉案《補充協議》的理由不予支持，半島房地產公司主張解除涉案《補充協議》符合法定解除情形且不損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益，本院確認涉案《補充協議》的解除效力。
閑置用地的原因多種多樣，若由于非自身原因導致的閑置，土地使用權人還應及時通過申請審核認定、簽訂補充協議、政府信息公開，乃至行政復議、行政訴訟等手段，及時維護自身合法權益，避免拖延導致最終被認定為因自身原因閑置而承擔不利的后果，“法律不保護躺在權利上睡覺的人”。
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