關注區縣平臺債務的“非標轉標”

作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂

隨著寬松不再，部分地方政府的“借新還舊”風險再次暴露；部分地區的非標融資問題再現，定融的銷售利率再次逐漸攀升，形成了新的風險。

另一方面，國家發改委支持縣城城鎮化、基建補短板的政策開始成形。除了財政資金支持外，要推進工作量如此巨大的任務必然離不開市場化融資；發改委也明確了將支持縣級平臺通過信貸、債券來募集資金。

但從實際情況來看，要實現區縣級平臺的融資功能，必須要先解決存量債務、尤其是非標債務的問題，才能控制定向支持的資金用途與防范潛在的投資風險。因此，將區縣級平臺的存量非標債務進行梳理和統計、轉為標準化債務，將是未來相當長的一段時間內的重點工作。

受制于行政層級低、財政收入少，除頭部區縣外，大部分區縣級平臺的主要融資都是通過非標債務實現的。雖然成本不低，但這也是市場化利率所決定的，并無可厚非；但非標債務的核心問題在于缺乏有效的債務管理、易產生風險問題。

自2018年末以來，多地平臺都出現了非標債務違約，甚至個別地區還出現了二次違約的情況；而在公開市場上，城投債仍然保持著剛性兌付與城投信仰。這并非單純是平臺資信所決定的，是多種、復雜的情況造成了公開債務與非標債務的不同待遇：

一方面是非標債務存在隨意性，未能集中、統一管理。

平臺到底存在多少非標債務，一直是個謎，雖然有一些大體上的數據，但仍然缺乏完整的統計口徑；在債務規模不清的情況下，控制風險自然也無從談起，導致融資平臺信用長期存在不穩定性。

另一方面是非標債務違約造成的影響有限，導致地方未能足夠重視。

和公開市場違約造成的債務壓力不同，非標債務違約造成的影響相對有限，只要提前溝通協調，不會出現太大的負面影響。這也讓部分地方變得“敢違約”，甚至持續違約，進一步損害了行政級別較低地區的融資能力。

因此，要想讓區縣級平臺實現融資功能，平臺債務的“非標轉標”是大趨勢；并且非標融資也將有更詳細、更統一的管理機制。此外，隨著資管新規的落地，非標融資的資金來源也在持續減少，這也使得區縣級平臺的融資渠道逐漸變窄；加上定融產品的風險不斷暴露，一旦監管再次收緊，依靠非標融資接續現金流也不再可行，標準化融資的大趨勢是非常確定的。

“非標轉標”推進改革

在“非標轉標”的過程中，主要解決的不僅是債務風險與管理問題，還在于推進區縣級平臺的改革。

在2015年財政全面改革、財政與融資平臺脫鉤后，一批大平臺已經率先實現了企業化運作，并持續做大做強；但是大部分區縣級平臺仍然停留在之前的狀態，仍然作為政府的融資平臺存在、尚未實現企業化運作，自然也談不上符合現代化企業的管理要求、進行市場化融資了。

政府基層的具體工作往往是要倒逼才能實現的，區縣級平臺的改革也不例外。在發改委的政策下，原本無望發債、獲得大行信貸的融資平臺獲得了新的機會；但在真正獲得資金之前，他們還需按照現代企業的要求，對平臺的資產、管理、運作進行梳理與改革。

正如財政部允許地方專項債券補充地方中小銀行資本金、促使一批中小銀行進行改革一樣；發改委對于區縣的支持也將建立在具體的要求之上，要想獲得信貸、債券資金的支持，必須先理順體制、管好債務、達到要求。

區縣級平臺的邏輯

區縣級平臺的風險問題始終讓市場擔憂，薄弱的財力、脆弱的經營管理、匱乏的現金流、龐大的非標債務，無不觸動著投資人的神經。這確實是許多區縣級平臺的現狀，但如今區縣級平臺的邏輯正在悄悄變化。

一是平臺的定位獲得了“承認”。

在2015年財政與平臺脫鉤后，融資平臺的定位始終是個問題，但這個問題如今逐漸得到了解決。如今的區縣級平臺，將在兼并重組、保留1-2家的前提下，轉型為“公益性事業領域市場化運作的國有企業”，是地方政府市場化運作基礎設施建設、完善公共服務的重要工具；也將是未來準經營性基礎設施與公共服務資產的持有人。未來的區縣級平臺，也不再是“空殼”平臺企業，而是真正承接部分公益性職能、有資產、有現金流的地方國有企業。

二是配套政策正在加碼。

在市場化改革的大趨勢下，國有資本承擔著越來越重要的功能。因此，如今政府投資領域、基建與公共服務領域的各項政策，都離不開平臺作為實施主體。例如地方專項債券，雖然屬于政府預算資金，但準公益性項目仍需要委托給平臺運作；新型城鎮化也離不開平臺來承擔具體的運作功能。因此，如今的平臺已經成為了重要的市場化運作平臺，后續的市場化政策也將利好平臺運作。

因此，在這樣的大背景，即使是區縣級平臺也能夠積累相當規模的資產與現金流，整體趨勢向好；在“非標轉標”、各項融資逐漸市場化、得到投資人的認可后，區縣級平臺也不再像過去那樣雞肋。

說到底，在經濟逆周期的環境下，有政府與國資雙重加持、政策傾斜的平臺，即使只是區縣級，也有其優勢與核心資源。

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原標題： 關注區縣平臺債務的“非標轉標”