寬財政下，為何地方政府日漸艱難？

自疫情后，宏觀政策提出了“實施積極的財政政策”，使得2020年以來的財政支出規模處于高位，且至少延續到2022年末。但在財政支出總體規模較大的“寬財政”下，地方政府的境況卻日益艱難；這既不符合常理，也說明地方財政與政府投資正在起變化：

壓降風險，債務渠道在縮減

在宏觀政策釋放出積極財政信號時，通常意味著政府加杠桿；但由于制度上的限制，國債、地方債等表內舉債渠道的額度相對有限，地方政府往往還需要通過城投公司等表外債務形式繼續舉債，才能滿足地方政府的支出目標需求。

在過去數次積極財政與基建潮中，依賴的政府預算與政府債券是比較有限的，許多資金的最終來源還是社會融資形式的表外債務。但在多年的地方債務狂奔后，地方政府的廣義債務率已經達到了一個較高的水平，早已到了不得不正式面對債務風險的時刻。

因此，本輪積極財政與過去有明顯的不同，在加大預算支出與地方債券額度的同時，嚴格限制地方政府新增隱性債務，并且嚴格控制表外債務的持續增長；這就使得這兩年的寬財政支出與過去有本質上的區別，地方政府真正的加杠桿幅度遠小于過去，也導致基建投資的數據長期不如預期。而失去了表外舉債能力的地方政府，廣義的可用財力下降尤為嚴重，導致地方政府捉襟見肘、日漸艱難。

過緊日子，目標與財力不一

目前地方政府的廣義債務率已經處于較高水平，從長期看，要化解債務風險必須“開源節流”；既需要適當提升政府各口徑下的收入，又需要勒緊褲腰帶、全方位減少政府開支。因此，雖然政策上定調“積極財政”，但與當前地方政府需要花錢的地方、需要實現的目標來看，所獲得的財政資金與債券額度尚不能滿足支出的需求，實施目標與可用財力間仍有很大的矛盾。

因此，我們可以看到政府支出的困境；除必須支出的“六保六穩”范疇外，許多財政與城投的應付賬款都出現了比較明顯的滯后性，可見地方政府的支出壓力之大。如之前較火的PPP模式，近年許多地方政府都出現了付款困難的情況，導致PPP項目的爭議與糾紛事件有了明顯增長；加上PPP項目的前期投資較大，使得部分機構與監管已把PPP項目定義為“高風險投資”。

在近期中央對一些地方政府的點名批評中，我們也能看到許多地方政府為了“保稅收、保收入”作出的各種努力，但在這些現象的背后，透視出的是當前地方政府“財權與事權不匹配”的情況較為突出；在潛在風險當頭、舉債能力受限后，地方政府的可用財力已經非常有限。

監管加碼，流動性壓力升級

對地方政府來說，萬事“穩”為先；不僅要穩定地方經濟運行，更重要的是維持總體的穩定。但在目前的情況下，地方債務風險已經成為許多地方政府需要解決的當務之急。

自去年以來，全國多地陸續出現了一些債務風險事件，并且隨著經濟發展的“新常態”與表外融資渠道的收緊，債務風險并不罕見，且有進一步擴大之勢。在這樣的壓力下，地方政府不得不進一步集中有限的財力用于維持債務風險的穩定，而非是新增投資或服務性支出。

從目前城投產生的債務風險來看，主要問題還是在于基本面預期的變化與流動性產生的危機；那么地方政府必然要加大對城投的政策支持與流動性注入，這就使得本就捉襟見肘的可用財力變得更為有限，疊加土地市場降溫帶來的短期收入下降，自然是“雪上加霜”。

上下矛盾，短期壓力承載體

積極財政是為了維持經濟運行穩定，地方政府自然需要配合；但處理好風險問題才能行穩志遠，大方向上的結構性改革正在進行時，地方政府也不得不順應形勢，不斷應對各種變化。這就使得這種“苦日子”，還將持續不短的時間。

此外，從總體環境上看，無論是國內經濟發展和外部環境變化，在短期內都不樂觀；這就使得地方政府的艱難并不會在短期內改變，還將繼續成為宏觀要求與微觀現象沖突的矛盾集中點，是短期壓力的主要承載者。