從對瑞幸財務造假的處罰看《證券法》長臂管轄與境外上市違規的境內監管

從相關部門對瑞幸案的處理情況來看，本案并沒有適用《證券法》第2條的長臂管轄原則。除因瑞幸被披露的財務造假行為主要發生在2019年期間，即新《證券法》生效施行之前，根據《立法法》第93條法律法規不溯及既往的原則，一定程度上阻斷了新《證券法》第2條長臂管轄原則的適用外，新《證券法》第2條對于長臂管轄原則也規定了“擾亂中華人民共和國境內市場秩序”、“損害境內投資者合法權益”的適用條件。因此“擾亂境內市場秩序”、“損害境內投資者合法權益”是監管部門能否啟用新《證券法》第2條長臂管轄原則，對境內運營主體境外上市違規行為依據中國法律法規進行監管的必要條件。

雖然“擾亂境內市場秩序”、“損害境內投資者合法權益”的規定本身比較寬泛，但從以往中國證監會以及公安、司法機關對違法金融活動的監管與查處來看，我們認為，境外證券發行和交易活動“擾亂境內市場秩序”、“損害境內投資者合法權益”的典型表現為：境外發行交易的證券產品未取得相關行政許可在我國境內招攬投資者參與認購、交易的情形。

瑞幸案并不符合上述情形，主要因為瑞幸股票的發行與交易是在境外實施的。但存有爭議的是，某些境內機構投資者在境外參與了瑞幸的公開發行，以及部分境內投資者可能通過開立在境外的證券賬戶交易瑞幸股票，這些投資者因瑞幸財務造假所遭受的損失是否屬于新《證券法》第2條所保護的“境內投資者合法權益”并不明確。有觀點認為，新《證券法》第2條應當做限制性解釋，因此不適用于此類投資者的保護。

遺憾的是，最終監管部門并未啟用新《證券法》第2條長臂管轄原則對瑞幸進行監管處罰，因此未能通過此次事件一窺監管對于新《證券法》第2條適用范圍的明確態度。但我們認為，《證券法》第2條規定的“擾亂境內市場秩序”、“損害境內投資者合法權益”的適用條件實質上較為原則，存在一定的監管裁量空間，因此不排除在今后類似于瑞幸財務造假的案件中，監管部門適用《證券法》第2條行使監管權并作出處理的可能。

雖然在瑞幸案中新《證券法》第2條長臂管轄原則并未啟用，但根據現有中國證監會、財政部、市場監管總局等對瑞幸案的處理，我們也可以總結出境內監管機構針對境內運營主體境外上市違規行為采取執法行動的一些基本原則：

1 跨境監管合作依舊是對境外上市違規行為啟動境內監管調查的重要途徑

中國證監會在其公告及答記者問中多次強調將跨境監管合作作為解決類似瑞幸財務造假案件的重要途徑2。在對瑞幸案的首次“表態”中，中國證監會就強調“將按照國際證券監管合作的有關安排，依法對相關情況進行核查”3。中國證監會易會滿主席在公開場合也明確表示：“針對瑞幸咖啡等個別跨境上市公司出現的監管問題，我們認為加強跨境合作才是解決問題的正途”4。中國證監會在會同財政部、市場監管總局等啟動對瑞幸及相關主體調查之后，也再次表示“同時根據國際證監會組織（IOSCO）跨境監管合作機制安排，配合美國證券監管部門開展跨境協查”5。

在瑞幸案中，瑞幸的發行上市地為美國，美國證券交易委員會（SEC）對瑞幸股票的發行和交易行為負有首當其沖的監管責任，在發生財務造假時，應當主動追究違法行為人的法律責任。且當發行人為海外發行人、其主要資產在其他法域時，需通過開展跨境監管合作完成對違法行為人的調查取證和責任追訴。而對于中國境內的監管部門來說，在針對境外上市違規行為的境內監管中，跨境監管合作是啟動境內監管調查的首要途徑和手段，而新《證券法》第2條長臂管轄原則是跨境監管合作的補充。同時通過跨境監管合作啟動境內監管調查也不會局限于長臂管轄原則中對于“擾亂境內市場秩序”、“損害境內投資者合法權益”的限制性規定。

目前，在跨境監管協作上，較為成功的例子是中國證監會與香港證監會（HKSFC）就“滬港通”、“深港通”等跨境證券交易建立的較為緊密的監管執法合作，雙方共同完成了多起例如“唐某跨境操縱小商品城案”等跨境違法行為的聯合調查或協助調查取證工作。而在中美跨境監管合作上，除現有的審計執法協作外，中美兩國監管部門還需要進一步強化跨境監管合作，才能更為有效地對類似瑞幸案的財務造假行為進行監管與懲戒。

值得注意的是，在瑞幸案的境內監管中，除瑞幸因違反《會計法》、《反不正當競爭法》受到行政處罰外，瑞幸的兩家關聯公司神州優車、輕動益維也受到了中國證監會的行政處罰決定。而相關處罰依據除兩家公司自身存在的信息披露違規情節外，該兩家公司未按規定披露與瑞幸的關聯關系及關聯交易也是監管部門認定的違法事實。

中國證監會在相關公告明確提出在對瑞幸的境內監管中，除對瑞幸及其責任人進行處罰外，“協助造假及幫助虛假宣傳的多家第三方公司、兩家新三板關聯公司及相關責任人”也將受到行政處罰6。因此在對境外上市違規行為的監管中，可能被境內監管部門立案調查以及處罰的主體并不局限于涉嫌違規的發行人及其責任人，協助相關違規行為的第三方主體、發行人的關聯公司也可能成為境內監管調查的對象，并在存在違反中國境內法律法規的情形時，受到境內監管部門的處罰。

3 除行政責任外，被調查主體也可能面臨刑事責任的風險

除行政責任外，無論是發行人還是協助違規行為的第三方主體、發行人的關聯公司，在被境內監管部門調查后，所發現的違法行為涉嫌犯罪的，還可能受到刑事處罰。中國證監會在對瑞幸關聯方神州優車、氫動益維的處罰公告中明確提出“相關責任主體如涉嫌犯罪的，將依法移送公安司法機關進一步追責”7。

根據中國證監會公告的對上述兩家公司的調查及行政處罰結果，目前兩家公司被認定的信息披露違規金額已經分別達到刑事立案起訴標準，中國證監會在相關行政處罰公告中也表示“將依法推進上述案件后續處理”8。

值得注意的是，近期中國證監會加大了對達到刑事立案起訴標準的信息披露違規案件移送公安機關進一步追究刑事責任的力度。中國證監會曾在2020年7月31日公告，將10起信息披露違法案件移送公安機關處理，這一刑事移送力度在中國證監會執法過程中并不常見。移送公安機關進一步追究刑事責任已經成為監管部門加大對信息披露違規行為懲戒力度的有力措施。

信息披露違規行為通常涉及我國《刑法》第161條規定的“違規披露、不披露重要信息罪”，該罪名主要針對信息披露違規案件中責任人作出刑事處罰。根據《刑法》第161條規定，構成違規披露、不披露重要信息罪的個人，將面臨3年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處2萬元以上20萬元以下罰金。而在近期公布的《刑法修正案（十一）草案》中，該項罪名的處罰力度已被提高至：（1）情節嚴重的，可以處以5年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；（2）情節特別嚴重的，處5年以上10年以下有期徒刑，并處罰金。

我們將持續與客戶分享對境內證券監管執法動態的深入觀察。