楊老師的基建課堂 作者：楊曉懌
來(lái)源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）
自2013年全面深化改革、2014年全面推廣政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式后，市場(chǎng)一度認(rèn)為融資平臺(tái)模式徹底終結(jié)，未來(lái)的城市發(fā)展將由政府與社會(huì)企業(yè)進(jìn)行全面、大范圍的合作。
但在宏觀去杠桿、經(jīng)濟(jì)周期下行的大背景下，企業(yè)投資的能力、效率都出現(xiàn)了顯著的下降；并且企業(yè)追求持續(xù)盈利、超額利潤(rùn)的目標(biāo)與地方政府的追求也存在很大程度的背離。
因此，近兩年的地方政府的投資模式再次出現(xiàn)了轉(zhuǎn)向，從追求與企業(yè)合作再次回到了依靠地方國(guó)資企業(yè)；兜兜轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)后，城投再次成為了地方政府最關(guān)鍵、最核心的施政工具。未來(lái)五年的地方發(fā)展，都與地方城投息息相關(guān)；決定地方發(fā)展新高度的，將是當(dāng)?shù)爻峭栋l(fā)展的質(zhì)量。
近年來(lái)，地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)持續(xù)加重。在資金壓力攀升與運(yùn)營(yíng)管理能力缺失的情況下，城投的定位與職能確實(shí)出現(xiàn)了一定的問(wèn)題，加之體制改革、政府購(gòu)買服務(wù)、政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式的出現(xiàn)，許多地方政府都開(kāi)始尋求企業(yè)合作，希望通過(guò)企業(yè)投融資、管理能力、引入資源的方式，實(shí)現(xiàn)地方的發(fā)展。
但是，與企業(yè)合作并沒(méi)有想象的美好，反而出現(xiàn)了許多問(wèn)題：
一是企業(yè)投資“明股實(shí)債”，并未幫助地方債務(wù)“減負(fù)”。
許多政府認(rèn)為自己的負(fù)債率很高，不敢再舉債建設(shè)、希望借助企業(yè)來(lái)承擔(dān)項(xiàng)目杠桿。但實(shí)際上，許多企業(yè)的投資也不過(guò)是“明股實(shí)債”，需要政府進(jìn)行兜底保障，只是把表面上的債務(wù)轉(zhuǎn)變成了隱性債務(wù)。從這個(gè)角度上講，企業(yè)是借政府信用在融資，并未真正降低地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。
二是企業(yè)追求持續(xù)盈利、超額利潤(rùn)，總體成本大于城投。
企業(yè)的經(jīng)營(yíng)是追求利潤(rùn)的，尤其是片區(qū)開(kāi)發(fā)投資，許多企業(yè)都希望通過(guò)運(yùn)作獲取超額利潤(rùn)、分享地方發(fā)展收益。但是，這一點(diǎn)與地方政府的初衷是背離的。企業(yè)在片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目上獲得的超額收益，實(shí)質(zhì)上導(dǎo)致的是地方政府潛在的收益流失；讓企業(yè)開(kāi)發(fā)的成本必然高于城投開(kāi)發(fā)，可以說(shuō)是得不償失。
三是大型企業(yè)只是“中間商”，具體工作還是交給市場(chǎng)。
許多地方政府都想引入大型企業(yè)，希望借助企業(yè)的資源實(shí)現(xiàn)地方的飛躍式發(fā)展。但是，企業(yè)的所謂“資源”實(shí)質(zhì)上是基于商業(yè)利益形成的，并非是企業(yè)的資本；大多數(shù)情況下，企業(yè)的所謂導(dǎo)入資源不過(guò)是“中間商賺差價(jià)”，甚至直接交給第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行，并無(wú)法起到承諾的作用。縱觀國(guó)內(nèi)成功的招商引資，還是以政府直接對(duì)接引入的質(zhì)量最高，企業(yè)資源不過(guò)是錦上添花。
因此，在許多地方政府實(shí)踐過(guò)后，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)地方要真正的發(fā)展還是要靠自己的主體。與其大包大攬把全部任務(wù)交給一家企業(yè)，不如把這項(xiàng)工作交給城投，然后不斷分解目標(biāo)任務(wù)，將每項(xiàng)專業(yè)化的工作交給專業(yè)主體來(lái)做。
在這個(gè)過(guò)程中，地方政府不僅節(jié)省了資金成本，還可以靈活的隨時(shí)根據(jù)目標(biāo)調(diào)整任務(wù)，做到城市發(fā)展與政府施政相統(tǒng)一，真正是“求人不如求己”。
基建投資改革，城投堪當(dāng)大任
從國(guó)家層面上來(lái)說(shuō)，其實(shí)也注意到了這些趨勢(shì)。因此，最新的市場(chǎng)化改革思維與過(guò)去出現(xiàn)了很大變化：從過(guò)去的直接交給市場(chǎng)主體，變成了市場(chǎng)化運(yùn)作；即從政府交給社會(huì)企業(yè)運(yùn)作，轉(zhuǎn)變成了國(guó)有資本承接政府職能、以市場(chǎng)化的模式實(shí)施。
如今，無(wú)論是《政府投資條例》還是地方專項(xiàng)債券等政策性金融工具的出臺(tái)，都將城投作為地方發(fā)展的重點(diǎn)主體之一；發(fā)改委也重新開(kāi)始鼓勵(lì)城投市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型、發(fā)行政策性的專項(xiàng)企業(yè)債券。
因此，在未來(lái)的發(fā)展中，國(guó)資公司才是發(fā)展的核心與重點(diǎn)，是內(nèi)循環(huán)時(shí)代的發(fā)展新動(dòng)能。在城市發(fā)展領(lǐng)域，城投也將是當(dāng)之無(wú)愧的主角。在市場(chǎng)化的思維下，以城投為發(fā)展主體，并采用市場(chǎng)化發(fā)展的模式、國(guó)企改革的思維，實(shí)現(xiàn)地方發(fā)展與兼顧公益性的目標(biāo)。
地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)加速，資本運(yùn)作是關(guān)鍵
在未來(lái)地方發(fā)展以市場(chǎng)化運(yùn)作為主、城投為主要平臺(tái)的大背景下，地方發(fā)展的“加速度”與城投的發(fā)展息息相關(guān)。但在內(nèi)循環(huán)加速的情況下，地區(qū)間的發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，許多地區(qū)的發(fā)展進(jìn)入了競(jìng)爭(zhēng)階段。誰(shuí)能跑贏對(duì)手，就能實(shí)現(xiàn)真正的贏家通吃；無(wú)論是產(chǎn)業(yè)發(fā)展還是吸引人口，都是如此。
在這樣的大背景下，城投也開(kāi)始走上了相互競(jìng)爭(zhēng)的道路。誰(shuí)發(fā)展的質(zhì)量更好、資本運(yùn)作的水平更高，得到了市場(chǎng)資源、金融資源也就越多；獲得資源越多的城投，可以市場(chǎng)化運(yùn)作的項(xiàng)目也就越多，促使整個(gè)地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。
因此，未來(lái)五年將是比拼城投發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵時(shí)刻。正如國(guó)資與政府向來(lái)二位一體一樣，城投興則城市興，城投弱則地區(qū)弱。
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原標(biāo)題： “十四五”，比拼城投發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵時(shí)刻
