財政重整，“面對現實”的信號

作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID:msyangteacher)

近期，某地級市發布了“財政重整”的公告，這是我國首次有地級市進入財政重整狀態，引發了較大的市場關注。

財政重整是地方政府改善當前財政狀況所采用的一種主動措施，指債務高風險地區在保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出基礎上，依法履行相關程序，通過實施一系列增收、節支、資產處置等短期和中長期措施安排，使債務規模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態。

雖然從長期來看是件好事，但對地方政府來說，財政重整是無奈之下、面對現實的無奈選擇，也標志著地方政府在處理債務問題的思路上有所變化：

轉變發展思路，不再債務狂奔

地方政府進行“財政重整”的依據是國務院發布的《地方政府性債務風險應急處置預案》（國辦函（2016）88號，下稱88號文），其中提出：“市縣政府年度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%，或專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出10%的，債務管理領導小組或債務應急領導小組必須啟動財政重整計劃”。

由此可以看出，觸發財政重整的是債務占比的增加，從現實層面的角度來看，是稅收收入與土地出讓收入出現明顯的下降。但從近期土拍與稅收監管的情況來看，面臨短期收入下降的地方政府并不在少數，為何“財政重整”還是個比較新的名詞呢？

其中的關鍵就在于，大部分地區仍然本著發展的思路，依然想維持當前的債務局面，還需要給市場樹立一個相對正面的形象；這就使得大部分地方政府在這個問題上的解決思路，是通過加強稅收征繳力度、協調企業或城投完成土地出讓計劃、甚至是通過大規模的罰款來實現財政收入的目標。再難，也要完成預算收入，而不是“躺平”。

因此，當一個地方政府進入“財政重整”狀態，便意味著把自己財政困難的情況“昭告天下”，基本放棄了舉債融資、舉債發展的道路；而是轉向了收縮戰線，降低債務率與減少財政支出的道路。而地級市“財政重整”的出現，也意味著許多地區的發展思路出現了根本性的變化，地方債務無序增長已經基本成為過去時；也將改變部分地方政府的未來預期，不再期望通過舉債來進行發展。

城鎮化“降速”，告別土地財政

從觸發財政重整的因素來說，土地出讓收入的下降是主要原因，但在這個原因的背后是城鎮化速度的放緩，也就是地方政府從大方向上將要脫離土地財政，不再將土地溢價作為地方政府的主要收入來源，也不再大規模的投入土地一級開發業務。

實際上，從2019年末財政部就開始停止發行土地儲備專項債券，不再鼓勵地方政府投入資金用于土地一級開發，而是推動政府支出向公共服務等領域進行轉變，過去推動人口城鎮化的征地拆遷等項目也有了明顯放緩。這意味著曾經作為地方政府可用財力增量主要部分的土地出讓收入將出現增長的放緩，近期許多地方政府都需要通過城投對土地市場兜底，便是明證。

與此伴隨的，則將是稅收方面的變化；房產稅等財產性稅收等落地速度將踩下油門，新的地方稅種即將落地，金稅四期的上線也將幫助稅收征繳率的進一步提高。未來的地方財政，將真正轉向彌補居民收入上的差異，并進一步通過公共服務均等化來縮小不同階層的生活質量問題。

預算監管收緊，重建財政秩序

在地方財政的運轉中，實際支出與預算不符的情況普遍存在，預算執行不嚴格不僅導致地方政府運轉的規范性不足，還導致地方政府隱性債務情況持續突出，使得進一步深化預算改革制度迫在眉睫。

隨著近年的預算制度收緊與財政績效評價制度的建立，許多地方政府也感受到了真實的壓力；資金挪騰不再像過去那樣方便，隱藏在預算制度中的債務壓力也進一步顯現。因此，從某種程度上來說，財政重整是地方政府重新建立財政秩序的一個契機；也是解決當下預算與實際執行間巨大差異的一個機會。

即使許多地區不會真正進入財政重整的程度，但地方預算執行的改變與政府過緊日子的常態化，也多少會讓我們看到地方政府真正的可用財力與潛在的問題；在部分地區躺平的背面，更多地區選擇盡力維持表面的風平浪靜，但實際上卻也并不平靜。

重新面對現實，問題終須解決

在過去的很多年中，地方政府的廣義債務率一直在持續增長，以至于如今的債務風險如此高發；而在地方政府不再避諱、公開昭告進入財政重整程序之后，也是意味著不再走繼續舉債勉強維持的道路，而是選擇直面問題、解決問題。

這也將使得明年的真實風險問題更為直接的顯現，但也不必悲觀，暴露問題只是解決問題的第一步；在觀念變化之后，如何解決問題、化解風險，才是問題的關鍵。

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原標題： 財政重整，“面對現實”的信號