一文帶你了解地方政府制定城市更新政策的基本原則

來(lái)源：我眼中的城市更新

“掘金內(nèi)地城市更新市場(chǎng)”直播中，多次提過(guò)：城市更新是開發(fā)商與地方政府、村集體、小業(yè)主及其他產(chǎn)權(quán)權(quán)利人之間的博弈，是各方利益平衡形成統(tǒng)一戰(zhàn)線共同做大蛋糕，再分配的過(guò)程，也是各種不良資產(chǎn)重新盤活優(yōu)化上市的過(guò)程。所謂不良資產(chǎn)，簡(jiǎn)單的說(shuō)就是違建房產(chǎn)、各種農(nóng)民房，各種低容積率簡(jiǎn)單粗放的工廠，各種繁雜權(quán)屬不清晰產(chǎn)權(quán)不合法的土地。通過(guò)城市更新，將其變成宜商宜居宜工、權(quán)屬清晰產(chǎn)權(quán)合法的優(yōu)良資產(chǎn)，打包盤活重先上市交易，各方都能在其中獲得巨大的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)效應(yīng)的過(guò)程。

多方即市場(chǎng)主體、地方政府、村集體被拆遷戶、其他利害關(guān)系人。市場(chǎng)主體開發(fā)商提供資金人力物力，協(xié)調(diào)各方利益，主導(dǎo)城市更新的推進(jìn)，村集體村民其他利害關(guān)系人作為重要的參與者主要協(xié)助支持市場(chǎng)主體開發(fā)商形成統(tǒng)一戰(zhàn)線，加快推進(jìn)。這其中，只要有一方不支持，城市更新就玩不下去，無(wú)法推進(jìn)。

那么地方政府在城市更新中扮演的角色是什么呢？是制定城市更新做大蛋糕分配蛋糕的頂層設(shè)計(jì)游戲規(guī)則，是城市更新政策的制定者，是城市更新主要參與者獲益者之一。因此，城市更新脫離不了地方政府的角色。

棚改，中央有專項(xiàng)債支持，地方政府也需要配套資金支持，且多數(shù)棚改都落在國(guó)有土地上（少數(shù)地區(qū)也涉及一些集體土地），情況相對(duì)于城市更新更簡(jiǎn)單一些，一般只有拆除重建的類型。棚改的目的主要是為了解決各地房地產(chǎn)庫(kù)存，針對(duì)的棚戶區(qū)涉及到政府脫貧奔小康發(fā)展大計(jì)問(wèn)題，涉及到中央的資金和大政方針，中央有足夠的理由統(tǒng)一部署制定統(tǒng)一政策落實(shí)。

同樣，城市更新與后續(xù)接棒棚改的老舊小區(qū)改造也不同，老舊小區(qū)改造基本不涉及大拆大建，我國(guó)從1998年全面實(shí)施住房商品化改革，絕大部分的老舊小區(qū)改造對(duì)象應(yīng)該是福利分房時(shí)期建成，但是尚未納入棚改的公房為主。既然不涉及大拆大建，基本上市場(chǎng)主體開發(fā)商積極性就比較低，動(dòng)力不足。據(jù)了解，在中央出臺(tái)老舊小區(qū)改造政策之前，廣州上海等地的微改造也好，深圳的綜合整治也好，基本上都是由地方財(cái)政支持。因此，中央有必要發(fā)文支持，相信后續(xù)中央會(huì)出臺(tái)政策對(duì)老舊小區(qū)的改造會(huì)有一定的資金支持。

備注：老舊小區(qū)改造雖然不涉及大拆大建，但很多老舊小區(qū)改造后房產(chǎn)必然升值，且很多老舊小區(qū)因?yàn)槠婆f，基本上物業(yè)管理存在很多問(wèn)題或空白，物業(yè)管理的價(jià)值值得很多開發(fā)商的積極介入。不少大開發(fā)商的物業(yè)管理公司上市獲得不錯(cuò)的估值，值得期待。

城市更新一般是市場(chǎng)主導(dǎo)的行為，是地方政府借助市場(chǎng)力量完善城市功能治理，解決各種問(wèn)題的同時(shí)做大蛋糕后多方分配蛋糕的過(guò)程；是市場(chǎng)主體開發(fā)商與地方政府、村集體、小業(yè)主及其他產(chǎn)權(quán)權(quán)利人之間的博弈形成統(tǒng)一戰(zhàn)線的過(guò)程。

城市更新是未來(lái)的趨勢(shì)，詳見(jiàn)《為什么各地紛紛加入城市更新行列》是地方政府借助市場(chǎng)力量解決地方財(cái)政不足重要途徑之一，其次也是解決各地發(fā)展過(guò)程各位問(wèn)題實(shí)現(xiàn)具體發(fā)展目標(biāo)手段之一。

一來(lái)，中央政府不需要出資金，城市更新也不涉及脫貧大計(jì)問(wèn)題，事實(shí)上很多參與城市更新的被拆遷戶們?cè)缇透辉ｋA層。二來(lái)，中央也不需要主動(dòng)參與各地城市的具體發(fā)展，更不便于直接介入市場(chǎng)主體為主導(dǎo)的開發(fā)行為。

政策必須具有可操作性可實(shí)施性，越是高層，越難以接地氣，越難以使自己出臺(tái)的政策符合各地實(shí)際情況。因此，政策有一個(gè)顯著的特點(diǎn)，層級(jí)越高的政策，越不會(huì)輕易涉及具體情況針對(duì)具體問(wèn)題。基本上，層級(jí)越高，越只能出臺(tái)原則性宏觀性的政策。總之，不具有可操作性，可實(shí)施性的政策，就不是好政策。

綜上所述，中央一般不介入城市更新，除非涉及到中央的工作部署或資金或其他中央事項(xiàng)。城市更新中央沒(méi)有統(tǒng)一政策，各地自由裁量權(quán)比較大。

在“掘金三四線城市更新市場(chǎng)”直播中多次強(qiáng)調(diào)，一二線城市的城市更新模式不同于三四線，即便是同樣的一線城市，更新模式也是各有不同，百花齊放八仙過(guò)海各顯神通。

各地各城市發(fā)展階段不一，發(fā)展規(guī)劃定位不一，因此各地對(duì)于城市更新、城市更新的頂層設(shè)計(jì)和更新政策具體的細(xì)則都不一樣，專業(yè)術(shù)語(yǔ)不一樣，流程不一樣、審批機(jī)構(gòu)不一樣、土政策不一樣，借助城市更新地方政府獲取的好處和解決的問(wèn)題都不一樣，訴求也不一樣，具有地方鮮明的特色，屬于地方發(fā)展的“土政策”。正因如此，必須結(jié)合地方實(shí)際情況因地制宜，因城施策，不能照抄硬搬。

如果對(duì)于當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)展不了解，不了解當(dāng)?shù)氐耐琳撸ê?guī)劃土地房產(chǎn)乃至產(chǎn)業(yè)），尤其是缺乏當(dāng)?shù)卣V求和憂慮的認(rèn)知，不了解當(dāng)?shù)卮寮w、不了解當(dāng)?shù)卮迕癖徊疬w戶，不了解其他利益關(guān)聯(lián)方的利益訴求和憂慮，無(wú)法站在多方的利益角度看問(wèn)題，擬定出來(lái)的更新頂層制度設(shè)計(jì)和更新政策，必然是空中樓閣水中花鏡中月，不具有可操作性可實(shí)施性。這也是很多內(nèi)地城市學(xué)習(xí)照搬深圳、廣州等地更新實(shí)施落地不了，水土不服的根本原因。

同樣，也有不少理論家，單純從規(guī)劃、從法律或其他單一專業(yè)層面閉門造車，研究擬定更新頂層設(shè)計(jì)和更新政策，缺乏從整個(gè)更新宏觀大局出發(fā)，缺乏對(duì)市場(chǎng)主體、對(duì)村集體、對(duì)政府的認(rèn)知和深入了解，尤其缺乏更新項(xiàng)目的實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，看似很專業(yè)，但是擬定出來(lái)的更城市更新頂層設(shè)計(jì)和更新政策完全無(wú)法在實(shí)踐中予以實(shí)施落地。

一個(gè)地方的更新政策基本分為兩個(gè)部分，一個(gè)是頂層制度設(shè)計(jì)，一個(gè)是更新政策。