ABO片區開發，是否屬于隱性債務？

作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

ABO，即授權(Authorize)-建設(Build)-運營(Operate)模式，是近期許多地方政府廣泛用于片區開發項目、大型基礎設施項目包的一種模式。但是，由于這些項目中涉及到許多政府權責范圍內的公益性基礎設施，以及項目實施過程中涉及社會資本投資建設，采取ABO模式實施的片區開發項目是否涉及政府隱性債務的討論頗多。

那么，ABO項目究竟是否屬于隱性債務？又該如何規避隱性債務的嫌疑呢？

在甄別政府隱性債務的過程中，核心判斷的關鍵在于“是否產生了地方財政的付款義務”；因此，如果政府直接采用ABO模式、將片區開發項目的開發權等權益直接授予了社會資本，由于其中存在屬于政府投資責任內的公益性基礎設施、或將財政直接付費作為項目收益來源的，自然踩到了政府隱性債務的紅線。

因此，要解決這個問題，必須從結構設計上入手，在堅持“政企分離”基礎上，由政府授權本級國資委下屬的國有企業作為片區開發的市場化運作主體，將片區開發項目明確屬性、作為市場化封閉式運作的企業投資項目。通過“政企分離”的形式，將項目與財政付款義務進行分離，避免涉及地方隱性債務。

在項目性質上，就將整個片區開發項目的性質與地方財政進行分離；然后由被授權的國有企業進行市場化的運作、基于企業主體選擇相應的合作伙伴。如此一來，選擇合作伙伴或者產生對應的付款義務，都是企業行為而非政府行為。

構建收益自平衡，劃清債務界限

在遏制政府隱性債務不增加的情況下，地方政府投資項目紛紛開始要求“項目收益自平衡”；如地方專項債券，同樣是通過這種形式在舉債的同時不增加地方財政的負擔。因此，對于片區開發項目來說，是否實現資金自平衡、是否不增加地方政府的付款壓力，同樣是避免隱性債務的核心因素。

這就要求地方政府與國有企業在運作片區開發項目時，對項目的收益來源進行梳理，并靈活運用實施主體的企業性質，對產業基礎設施項目、配套開發項目進行投資；通過片區內的收益權與開發權，實現資金的總體平衡。在不增加、不固定地方財政支出的前提下，隱性債務的嫌疑自然得以洗清。

同時，也應當注意地方政府應當與片區開發項目融資產生的負債劃清界限；地方政府不得以任何形式對片區開發項目進行擔保或進行兜底承諾，要堅持項目本身的市場化性質、其運作過程中產生的債務屬于企業債務，對應的還款來源應當是企業的經營收入、而非是地方財政預算。

把握市場原則，執行收支兩條線

由于當前的政策框架限制，許多片區開發項目中產生的收益都需要先進入政府預算；這就使得許多片區開發的收益來源與資金歸集變得復雜起來。如果將這部分收益直接作為項目收入，就會產生與地方財政掛鉤的問題，很容易產生隱性債務的嫌疑；究竟該如何考慮呢？

對于這個問題，實際上是需要重新明確“財政收支兩條線”的基本原則，如果直接將進入地方財政的收入作為項目收入、或固定為項目的還款來源，自然涉及政府債務問題。但在實際操作中，我們完全可以根據政府購買服務、基建與公共服務項目市場化實施等口徑，建立地方政府“按效付費”或者獎補機制，通過對項目實施績效的完成度與目標，安排對應的財政預算支出、支付到被授權的項目運作主體。

因此，只要嚴格堅持“財政收支兩條線”、“財政按效付費”的原則，將應當進入財政的項目收益與地方政府對項目的獎補與付費分開，片區開發仍然可以在不增加政府債務的基礎上進行市場化運作、并達到項目收益自平衡的目標。

限制債務重要，但不能因噎廢食

隨著查處隱性債務的風暴愈演愈烈，許多地方政府對新上項目開始日漸警惕，時時刻刻伴隨著“是否屬于隱性債務”的擔憂。但是，限制債務增加并不意味著地方政府責任與義務的減少，要達到未來的地方政府工作目標、進一步推動地方的發展，地方政府該做的事仍然需要繼續；只是如何“帶著鐐銬起舞”是一門需要技巧的義務。

因此，盡管片區開發項目面臨著許多爭議，ABO模式也開始逐漸異化；但這只代表未來項目合規實施的重要性日趨提高，地方政府并不能“因噎廢食”，就此暫緩片區開發項目的推進與實施。

該做的事，仍然需要去做。

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原標題： ABO片區開發，是否屬于隱性債務？