政府機(jī)構(gòu)設(shè)置決定城市更新成敗

01內(nèi)地城市更新是趨勢(shì)

（一）內(nèi)地城市人口規(guī)模并不少

我們中國屬于人口大國，一城市常住普遍都是千萬級(jí)別人口規(guī)模，內(nèi)地都是百萬級(jí)人口規(guī)模。

根據(jù)2014年11月《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，我國對(duì)原有城市的劃分標(biāo)準(zhǔn)做了調(diào)整，1000萬以上城區(qū)人口的為超大城市，500-1000萬城區(qū)人口的為特大城市。100-500萬為大城市，50-100萬為中等城市，20-50萬為小城市。

目前，超大城市有4個(gè)，特大城市有10個(gè)。排除這些超大城市和特大城市，剩下的大城市和中等城市數(shù)量為數(shù)眾多。

（二）絕大多數(shù)普通人更適合內(nèi)地

2019年12月25日中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)勞動(dòng)力和人才社會(huì)性流動(dòng)體制機(jī)制改革的意見》指出全面放寬城區(qū)常住300-500萬的大城市落戶，全面取消常住人口300萬以下城市落戶限制。

前幾天，易局發(fā)布了《2019年全國50城房價(jià)收入比名單》，很明顯，一些大城市的房價(jià)收入比已經(jīng)讓很多人6個(gè)錢包祖祖輩輩的積蓄都不夠用了。大部分都向往一二城市，但是理想美好，現(xiàn)實(shí)骨感，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，房價(jià)越高，生活成本越高，壓力更大。小城市則人口規(guī)模太少，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，工作創(chuàng)業(yè)機(jī)遇很少。

同時(shí)，近些年，隨著一二工業(yè)的成本普遍上漲、基礎(chǔ)建設(shè)的加速和完善，相當(dāng)數(shù)量的制造業(yè)產(chǎn)業(yè)不斷外溢內(nèi)地城市。

綜上，這意味對(duì)于絕大多數(shù)的普通人而言，內(nèi)地中等城市會(huì)是一個(gè)折中的選擇，既有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)有一定的工作創(chuàng)業(yè)機(jī)遇，承受的各種壓力也會(huì)相對(duì)小一些，更宜居。隨著逆全球化進(jìn)程的開啟，未來更多依賴內(nèi)需市場(chǎng)，外貿(mào)可以預(yù)計(jì)會(huì)出現(xiàn)不同程度的萎縮。

（三）內(nèi)地城市數(shù)量眾多，更新市場(chǎng)潛力巨大

結(jié)合《第一財(cái)經(jīng)周刊》為338個(gè)中國地級(jí)以上城市分級(jí)，評(píng)出一線城市4個(gè)，新一線城市15個(gè)，30個(gè)二線城市，70個(gè)三線城市，90個(gè)四線城市和129個(gè)五線城市，還有眾多地級(jí)城市以下的六七八線城市。

（備注：不同的模型不同的評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果都不同）

（四）內(nèi)地城市凈地開發(fā)或招拍掛面臨土地緊缺困境

內(nèi)地用地指標(biāo)緊缺，受限耕地永久基本農(nóng)田、國土控制規(guī)劃緊約束限制及城市化進(jìn)程過度開發(fā)建設(shè)使用；農(nóng)地入市難度很大等等。

（五）內(nèi)地城市一樣需要城市更新

城市化進(jìn)程40年來，很多城市都存在各種城市建設(shè)與管理難題與問題，如建筑質(zhì)量、土地使用效率低下、公共配套市政基礎(chǔ)設(shè)施不足，缺乏保障房、急需解決的歷史遺留違法建設(shè)問題、消防安全生產(chǎn)環(huán)保衛(wèi)生問題、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、土地財(cái)政收入問題等等。都能或需要城市更新予以解決，城市更新也是未來的趨勢(shì)。

02設(shè)置城市更新機(jī)構(gòu)的必要性

城市更新涉及眾多的政府職能部門，城管、發(fā)改、規(guī)劃國土、財(cái)政、招商工信、環(huán)保水務(wù)、國資集資、房產(chǎn)登記、住建、文體旅游、交通、教育等等。

設(shè)立專門的城市更新機(jī)構(gòu)，明確權(quán)責(zé)，從多部門管理向統(tǒng)一化管理，有效整合分散在不同業(yè)務(wù)部門的職責(zé)，減少審批事項(xiàng)，降低推諉扯皮，減少機(jī)構(gòu)重疊，避免政出多門，多重管理，重復(fù)審批、職責(zé)脫節(jié)交叉，提升城市更新管理審批效率，實(shí)現(xiàn)主動(dòng)管理，提升事前事中事后監(jiān)管能力，科學(xué)規(guī)范了政府職能和服務(wù)意識(shí)。

因此，有必要組建專門的城市更新主管機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)一管理，權(quán)責(zé)明細(xì)對(duì)等。

備注：如有必要，城市更新局可以與當(dāng)?shù)卣鞯夭疬w查違部門一起組成一個(gè)部門或聯(lián)署辦公。征地拆遷查違在每個(gè)城市對(duì)當(dāng)?shù)卣裕际请y度最大的基層工作，沒有之一。借助城市更新，可以解決一些征地拆遷查違問題。

03城市更新機(jī)構(gòu)的職能

04不同城市的更新機(jī)構(gòu)設(shè)置

據(jù)我了解，一些城市通常在地方投資平臺(tái)下設(shè)更新辦公室，一方面是不屬于正式的政府職能機(jī)構(gòu)，另一方面是屬于臨時(shí)機(jī)構(gòu)，更關(guān)鍵的是層級(jí)比較低，很難協(xié)調(diào)各個(gè)政府職能部門，也很難協(xié)調(diào)政府部門、村集體、業(yè)主其他產(chǎn)權(quán)權(quán)利人及開發(fā)商之間的關(guān)系，導(dǎo)致項(xiàng)目長期推不動(dòng)。

• 是否成立城市更新管理部門？

• 成立什么級(jí)別的更新管理部門？

• 是政府組成部門，還是一般機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)部門？

• 還是直屬垂直單位？

• 還是派出機(jī)構(gòu)還是事業(yè)機(jī)構(gòu)？

• 是臨時(shí)機(jī)構(gòu)還是常設(shè)機(jī)構(gòu)？

政府組成部門，一把手一律由同級(jí)人大常務(wù)會(huì)任命；直屬機(jī)構(gòu)的一把手則由政府發(fā)文任免，無需人大通過；派出機(jī)構(gòu)一把手直接由上級(jí)政府職能部門任免，無需經(jīng)過當(dāng)?shù)卣ㄟ^。

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一般沒有獨(dú)立財(cái)政權(quán)、人事權(quán)，很難獨(dú)立開展工作；直屬機(jī)構(gòu)人員、財(cái)權(quán)、物力均有上級(jí)部門管理，求安求穩(wěn)現(xiàn)象突出，較難配合地方工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度較大，接地氣不足，未必能契合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況。

派出機(jī)構(gòu)則屬于雙重管理，即轄區(qū)政府管理與上級(jí)直屬部門管理，但是與直屬機(jī)構(gòu)問題類似，很難配合當(dāng)?shù)毓ぷ鳌Ｊ聵I(yè)單位多為政府職能部門提供服務(wù)，缺乏行政性。當(dāng)然以上都是一般情況下，非絕對(duì)。

涉及棚改比較多的城市，在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局成立下屬更新部門如南寧；內(nèi)地不少城市的更新部門直接由當(dāng)?shù)氐呐锔牟块T改頭換面而來。如海口、西安等地。

涉及城中村更新改造比較多的城市，在自然資源局成立下屬更新部門如深圳、佛山、中山、惠州；更新改造項(xiàng)目數(shù)量比較多，急需更新改造的城市一般會(huì)成立城市更新局，更新項(xiàng)目較少，推動(dòng)沒那么急切的城市一般在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局和自然資源局下設(shè)部門負(fù)責(zé)管理城市更新事宜。

在更新機(jī)構(gòu)層級(jí)上，一般是自然資源局或住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局下設(shè)低半級(jí)的城市更新局。如自然資源局為處級(jí)，城市更新局一般為副處級(jí)。

05更新機(jī)構(gòu)設(shè)置在住建部門和規(guī)劃國土部門有何不同

06城市更新機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)部門有哪些

辦公室、法制政策、計(jì)劃管理、規(guī)劃審查、項(xiàng)目監(jiān)督、用地管理、建筑設(shè)計(jì)等。

可根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r少設(shè)置一些部門，如計(jì)劃和規(guī)劃合并，法制政策、用地管理、建筑設(shè)計(jì)、辦公室等都可沿用或直接借用自然資源已有的部門開展工作，避免工作業(yè)務(wù)分解過細(xì)，業(yè)務(wù)交叉，人員及組織機(jī)構(gòu)膨脹，不利于內(nèi)部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，降低服務(wù)效率。

07內(nèi)地城市更新機(jī)構(gòu)設(shè)置的建議

08總結(jié)

為什么有的城市更新政策制定了很多年，但是實(shí)質(zhì)落地的更新項(xiàng)目沒有幾個(gè)，甚至長期停滯？

一方面是更新的頂層設(shè)計(jì)和更新政策不合理，理論性太強(qiáng)，照抄硬搬，不接地氣，無法滿足多方利益的訴求和需要。

另一方面很大原因是政府的更新機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，存在管理協(xié)調(diào)方面重大問題，難以滿足更新政策落實(shí)的問題。

當(dāng)然還有其他一些問題，這里暫且就不提了。