“房住不炒”，土地開發迎變局

作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

近期，央行、銀監會以及高層對地產行業進行了一系列重要講話；標志著當下房地產行業將迎來新一輪轉變，過去高增長、高周轉的打法已然結束。在“房住不炒”的核心下，未來房地產將“去金融化”，不再是金融領域的主要支柱，房地產業將進入穩定發展的“新常態”。

與此相對應的，房地產市場的轉向對其上下游產業都將有極大的影響；與房地產最為關聯的、通常以政府為主導的土地開發項目首當其沖，很快將迎來一系列變化：

在過去的若干年，由于地方政府缺乏資金，且房地產市場的收益非常明確，因此開始流行一種政企合作的開發模式：由企業出資進行土地整理，在土地出讓后與地方政府分享土地增值收益。

在這種模式下，政府無需出資、減少了流動資金上的壓力；企業雖然前期投入較大，但不僅能夠得到土地溢價的分成，還能夠以較低的價格摘牌住宅用地，形成土地整理、房地產開發各方面的綜合收益，對企業來說也有非常大的誘惑力。

這套模式在全國都非常流行，雖然政策上對企業參與土地整理業務有諸多限制，但實際操作中片區開發、產業新城項目屢見不鮮；在土地開發價值收益確定的情況下，地方政府與企業都有很強的參與意愿。

但在房地產局勢出現新的變化后，這套政企合作體系顯然將出現一些非常難以解決的問題：

一方面是地產調控持續加碼。

許多地區面臨嚴格的調控與限售，導致土地出讓的價格與時期存在很大的不確定性。如地產行業巨頭華夏幸福，其產業新城模式發展速度很快，但因環京區域長期限購導致庫存住宅去化困難、土地出讓長期冰封，使得這類模式開始無法持續。

另一方面是地產企業融資受限。

企業之所以能夠“越俎代庖”、幫助地方政府進行土地整理，歸根到底還是因為地產項目高周轉模式下的融資能力比較強，能夠借“高杠桿”的力量來實現片區開發。隨著如今對地產企業融資的大幅度收緊，地產企業的融資能力與范圍有了非常大幅度的下降；在失去融資能力加持下，這一路徑也不再能夠實現。

因此，這套政企合作、依靠土地溢價進行分成的模式已經基本走到盡頭；未來的土地整理模式不再與土地溢價進行高度掛鉤，而是將更趨向于基礎設施建設。如今的土地出讓是為了平衡片區基礎設施的投資，而非實現土地溢價產生的收益。

正如當下財政部對于地方政府專項債券發行的要求一樣，土地收益可以作為項目收益、平衡公益性基建與公共服務項目的支出；但純土地整理、為了實現土地出讓而進行的投資，已經不再被支持。

時代變了，土地開發的邏輯已經產生了根本性的變化。

從土地金融到地方稅收

在過去十余年中，地方政府迎來了大發展，但也因高度投資與發展，產生了相對大規模的地方債務。為了維持地方債務的還本付息、滾動債務，許多地方債務都以土地、地方財政收入為根基，通過金融工具放大杠桿，實現了“土地金融”的目標。

然而，隨著高速城鎮化的結束，城鎮化已然轉向更平和、均衡的新型城鎮化階段；單純的土地金融紅利臨近尾聲，雖然依舊能夠支撐還本付息一個階段，但從長期來看已經無法再作為金融發展的基礎，地方政府土地金融化的趨勢再次轉向。

未來的土地開發，將不僅僅局限于短期、一次性的土地出讓金；而在于實現經濟價值的提升、提升地方財政長期穩定的稅收收入來源：

一是通過土地整理來支撐產業基礎設施的建設，培育地方產業發展；

二是通過低效用地再開發，實現土地效益的升值，持續支撐財政收入；

三是通過土地的整理與盤活，改善城市生態文明與居住環境，實現區域價值的整體提升，促進工商業、消費業的營收能力，壯大地方財政稅源與收入途徑。

因此，未來地方財政的路徑將從單純的土地-財政收入轉向土地-產業-財政收入；結合未來的稅收制度改革與財產稅開征，逐漸構建一個更可持續發展的財政體系，并將地方產業作為地方金融發展的基石。

無論是土地財政還是土地金融，已經進入了最后的階段。

土地開發導向的大轉變

在土地開發邏輯與地方財政收入體系都開始轉向后，土地開發導向自然也開始進行大轉變，新一輪土地開發都擁有自己的核心理念：

一是以交通體系為導向。

在都市圈與城市群的發展理念，以及城際鐵路與軌道交通的高度發展下，許多區域的空間格局都產生了很大的改變。此時就可以將發展交通設施與土地開發相結合，通過土地開發的收益來平衡交通體系的投資，同時發揮公益性交通設施帶來的一系列邊際效益，促進地方經濟的綜合發展；

二是以產業發展為導向。

雖然目前產業新城發展的層次不齊，但未來國內發展的主要方向依然是產業，將土地資源配套用于發展產業基礎設施、推動產業的新舊動能轉換仍然是地方政府發力的主要方向；

三是以生態環境為導向。

生態環境保護仍然將是“十四五”的主基調，長江大保護、農村環境治理、各類污染防治仍然需要持續發力。但是，環境治理的資金來源一直是個問題，長期困擾著許多項目無法落地。因此，環保部推出了EOD、以環境保護為導向的開發模式，未來環境保護與土地開發也能進行結合；

四是以城市更新為導向。

住建部已經明確，將城市更新作為“十四五”發展的重點。這意味著未來許多城市的老城區將進行一系列的提升、更新、改造；將土地收益作為完善區域基礎設施與提升公共服務的資金來源，通過有收益的帶動沒有收益的公益性投資，實現項目的市場化運作。

“十四五”期間的土地開發思路，已經完全改變了。

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原標題： “房住不炒”，土地開發迎變局