從積極財政到“更可持續的財政”

作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher)

7月20日，財政部召開2021年上半年財政收支情況新聞發布會，介紹了上半年財政收支情況，并回答了記者們的提問。

在發布會上，財政部發言人對財政政策與后續動作的表述明顯偏向謹慎，著重強調財政部將持續積極貫徹中央經濟工作會議精神，落實“積極的財政政策要提質增效、更可持續”要求，繼續完善政府債務管理機制，開好“前門”、嚴堵“后門”，發揮政府規范舉債對宏觀經濟平穩運行的促進作用。

這意味著，如今我們已經從“積極財政”徹底轉向“更可持續的財政”政策：

大力優化支出結構

長期以來，財政的運作效率、支出結構一直是被詬病的焦點問題；尤其是地方財政支出有較強的隨意性、預算編制與實際情況存在較大的出入，更是使得地方財政的潛在問題非常之多。要讓財政制度更加可持續發展，自然要加強財政的管理能力，減少不必要的各類開支、提升財政資金的支出效率。

自全面深化改革、深化預算改革等多輪改革后，這一局面得到了一定的改善；尤其是在技術手段直接提升了各級財政的管理能力、逐漸實施預算績效評價后，如今的財政支出結構也出現了明顯的變化，并且還將持續優化調整：

一是繼續大力壓減一般性支出。近期我們可以看到全國多地公務員、事業單位取消了崗位薪酬外的績效獎金，正是這一理念下的結果；未來的地方財政，將在非剛性、非重點項目支出和公用經費等方面越來越緊，以便騰出更多財政資源用于改善基本民生等重點領域。

二是硬化預算執行約束。由于預算執行不嚴，許多地方政府普遍存在實際支出與預算不一致的情況，導致宏觀安排與實際支出有較大的脫軌，且經常造成隱性政府債務。

在7月14日的國常會上就提出，對中央預算執行和其他財政收支審計查出問題的整改工作進行部署，要求有關地方和部門嚴格落實責任，抓住重點嚴肅查處，扎實推動整改到位，從而保證公共資金、公共財產安全，向人民負責。后續全國各地都會進一步加強在財政預算方面的約束與管理強度。

三是加大轉移支付力度。在積極財政的狀態下，各地財政能獲得的資金資源都相對較多；但在如今財政政策轉向、逐漸收緊的過程中，一些基本財力較差、經濟發展薄弱的地區，面對的挑戰將更加嚴峻。

因此，會議提出，將在中央財力有限的條件下，通過壓減本級、調整結構，增加對地方轉移支付規模，特別是增加一般性轉移支付規模，加大對欠發達地區的財力支持，支持地方做好基層“三保”工作。這也就意味著在保障薄弱地區的基本財力的基礎上，財政預算的總體規模會有較明顯的下降；在維持政府正常運轉的前提下，構建更可持續的財政制度。

完善政府債務管理

在讓財政更可持續運轉的目標下，如何降低政府債務率、降低政府信用風險、避免系統性金融風險，都是非常重要的目標。在如今地方債務率、地方隱性債務規模都比較高的情況下，進一步完善政府債務管理，同樣是非常的有必要。

在本次會議上，我們可以看到，在地方債務領域有幾方面變化：

第一是繼續“開前門、堵后門”。盡管今年的財政政策出現了較大的動向，但是考慮到地方的實際需求與調整債務結構的考慮，今年的地方專項債券額度仍然給的比較多。不過，雖然總量比較豐富，但在具體發行使用上，本著“資金跟著項目”走的原則，在申請上提高了門檻，并對支出進度進行更合理的把控；

第二是債券資金的穿透式監測。過去我們觀察到，地方政府經常將專項資金作為流動資金使用，專項資金并未“專項”；因此，財政部提出要對債券資金進行穿透式的監管，并健全到債券的“借、用、管、還”全流程，對債券資金的流向進行更嚴格的管控；

第三是債券發行的常態化管理。相比去年“疫情經濟”的特殊時刻，如今的債券發行節奏明顯變緩；但按需發行才是專項債的常態，如今提出債券發行的窗口期將適當延長，就是為了讓地方債券制度回歸本源，發揮“調節地方財政、專款專用”的功能。

在健全地方債券發行的同時，監管對于城投等特殊主體發行的市場化債券也進行了大幅度的改革；在加強地方隱性債務甄別的基礎上，對涉及隱性債務主體的新增融資進行更嚴格的控制，真正的讓“政府的歸政府、市場的歸市場”。

除了地方債券這一合法舉債渠道外，與地方政府信用掛鉤的各類債務空間，將越來越小；地方債務風險也將隨之降低，讓地方財政能夠逐漸卸下債務負擔，實現更可持續發展的目標。

合理把握支出節奏

相比往年，今年的財政支出速度明顯偏慢。本次會議對此的表述是“合理把握支出節奏”，這意味著如今財政支出的理念發生了較為明顯的改變：

一方面是不再“倒排支出進度”。長期以來，由于宏觀經濟的穩增長壓力與政府投資在經濟運轉中的作用，各級財政長期存在“倒排支出進度”的情況。這雖然能滿足宏觀經濟運行的要求，但在支出效率、投資回報上顯然有所欠缺。

因此，在國內經濟發展開始轉型升級后，財政支出的理念也隨之改變。地方政府也不再將GDP、財政收入納入考核指標，財政支出開始追求支出效率與支出的合理性；這將使得財政支出的“彈性化”將成為未來的常態。

另一方面是與貨幣政策掛鉤。隨著地方債券制度的不斷完善，財政支出的進度也越來越需要與央行貨幣政策進行掛鉤。這一機制在去年專項債券制度改革后就開始落地，各地財政的債券發行計劃由財政部進行統一調控，既方便與貨幣政策相銜接，又能避免債券發行過于集中對市場造成的沖擊。

未來我們還將看到財政支出、債務化解政策與央行貨幣政策的“組合拳”；今年下半年的財政支出情況，將出現較為明顯的改變。

結語

如今，過去的“債務驅動增長”邏輯已經基本走到盡頭，未來地方政府也將調整發展模式；在這樣的背景與外部大環境下，如何讓地方政府與財政進行可持續發展，是極為重要的問題。

從近期的各項政策來看，針對財政制度的改革已經進行了“快車道”；尤其是地方債務問題，改革已經駛入快車道，過去懸而未決多年的問題很快將有最新的進展與答案。

積極財政已經告一段落，穩健而更可持續的財政政策，已經來臨。

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原標題： 從積極財政到“更可持續的財政”