后“土地財政”時代來臨

作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

地方政府的“土地財政”已廣為人知，但隨著政策環境、經濟結構的不斷變化，已完全不能用傳統的眼光來看待、分析這個問題。正如我們即將邁入“十四五”發展的新階段一樣，地方政府也進入了“后土地財政”時代。

由于疫情與經濟周期帶來的財政收入下降、“減稅降費”帶來的收入減少、政府改革導致的財權上收，地方政府又到了勒緊褲腰帶過日子的時候，絕大部分地區的地方政府都開始面臨財政緊張。

并且，由于歷史遺留問題與當前“積極財政”帶來的政府支出增長，地方政府的財政收支缺口壓力正在進一步加大：

一是地方債務規模創下新高，存量地方政府債券已經達到了28萬億、城投有息負債超過29萬億，加上隱性債務，總體債務率創下新高；

二是“后疫情時代”與經濟下行尚未離我們遠去，政府支出還將持續增長，必須通過財政發力渡過難關，

三是基礎設施與公共服務已經過了“粗放式發展”的時代，無論是居民還是產業對基建、公共服務的需求水平正在持續提高，又促使政府有更大的壓力。

在這樣的大背景下，曾經依靠“土地財政”完成了原始積累與初步發展的地方政府們不得不再次把眼光轉向土地，希望通過土地出讓產生的收入與產生的經濟效應，幫助地方政府實現新一輪發展的目標。

因此，新時代的“土地財政”有了與過去不同的新使命：既要幫助地方政府改善財務結構、擺脫債務困境，又要驅動基礎設施與公共服務進行新一輪發展，還要成為調節地方經濟結構、彌補城鄉發展差距的新動能。

“第二財政”的新邏輯

前重慶市長黃奇帆曾說過，土地是地方政府的“第二財政”；這是由于我國土地國有、土地有償使用制度的影響，讓土地出讓收入成為了地方財政的重要組成部分。

但是，由于過去的粗放式發展，過去地方的土地運作模式非常簡單，大部分地區都是很簡單的將土地進行整理收儲、掛牌出讓，并且聚焦在住宅用地上。這使得土地出讓收入帶來的經濟效益并不是很高，還在部分地區產生了房地產過熱的現象，造成了一定的負面影響。

因此，新時代的土地財政邏輯是產生了變化的：

第一，土地全面有償使用。

由于土地制度改革還處在探索階段，因此當前的土地使用制度還在“雙軌制”階段，僅住宅、工商業等經營性用地需要繳納土地出讓金，還有大量的科研、公共服務、基礎設施用地采用無償的劃撥出讓方式。

并且，由于房地產行業的毛利潤高、地方政府大力招商引資提供低價工業用地，許多地方的土地出讓收入主要來自住宅與商業用地。這一現象實際上是非常不合理的，不僅將住宅用地的成本持續推高、促使房地產發展過熱；又使得工業、科研、公共服務存在大量低效用地甚至閑置土地。

因此，當前土地改革的趨勢是推廣土地的全面有償使用，通過制度化的改革，促使土地資源配置的效率進一步提高。當然，全面有償使用也將極大的拓寬土地出讓收入的來源與規模，使地方可用財力得到更有效的提升。

此外，這一改革也有助于基礎設施與公共服務投資進行更科學的“量化”，有利于促進政府投資的市場化運作；也讓政府投資的成本能夠更科學、更有效的得到回報。

第二，土地收入的長期化。

當前，地方政府的土地收入主要集中在土地使用權的出讓，一次性出讓土地30-70年的使用權，獲得對應的資金。但實際上，土地出讓的收入完全是可以多樣化、長期化的。

一是當前鼓勵的土地租賃，單次租賃期限可長達20年。這既為用地企業節省了一大筆前期投入，也使得地方政府有了一筆長期穩定的收入。二是低效用地再利用、原土地持有人再開發；那么按照最新的業態與容積率，應當補繳相應的土地出讓金。三是土地增值稅、房產稅等新稅種的建立與出臺，都會促使土地財政進一步長期化、并向著更為穩定的方向發展。

第三，土地開發的精細化。

由于過去房地產發展整體較為粗放，地方政府的土地開發的效率也不高，很多時候并未獲得應有的收益；而許多企業介入的一級開發項目，反而獲得了巨大的超額收益。這意味著地方政府的土地開發效率還有很大的提升空間，地方政府完全可以通過精細化管理、引入專業團隊，實現土地效益的整體提升。

在新型城鎮化持續發力的背景下，進行新一輪的土地開發是大勢所趨；我國平均60%的城鎮化水平還有很大的提升空間，老舊城區的更新改造市場也正在開始顯現。地方政府應當意識到其中的機會，及早籌謀新一輪的發展。

城投與土地的新關聯

土地財政聽起來非常容易，但做起來并不是那么簡單。不僅需要地方政府領導人的決策、各個部門的工作，還需要大量的資金的投入。因此，許多地方政府都通過城投公司來進行土地整理業務，并通過土地整理的過程籌集土地開發所需要的資金。

這一模式在全國都非常盛行，雖然為地方發展作出了不小的貢獻，但有一些結構性問題未能解決：

一是城投承擔了土地開發的債務，卻未能享受到土地開發帶來的綜合收益，導致城投的債務率越來越高；

二是土地整理與收儲開始受到監管，嚴禁城投以未出讓的土地進行融資，導致土地整理的資金成本持續走高；

三是政府與企業之間的合作機制尚未理順，土地出讓后收入歸入地方預算，未能形成城投持續的資金來源，導致城投的可持續發展不足。

在城投轉型、“后土地財政”的背景下，通過一些新的運作方式和思維，或許可以打破僵局，給地方政府和城投公司一個新的出路：

一是通過片區開發項目推動城投轉型。讓城投從“融資”轉向“運作”，讓城投通過政企合作、滾動開發、參與土地摘牌的方式共同分享土地開發的綜合效益，形成有資產、有現金流的地方國有企業。

二是建立土地收入與城投補充資本金掛鉤的機制。在城投承擔土地開發、并通過有償用地方式支付土地出讓金后，地方財政通過安排國有資本經營預算持續補充城投的注冊資本，為城投提供持續的資本金來源，保持健康的資產負債率與政企資金聯動機制。

三是通過城投參股、聯營、合作，引入專業的企業與人才，深耕精細化土地開發。通過專業化的前期策劃、土地規劃、資金安排、土地出讓，獲得更高、更科學的土地出讓收入，幫助地方政府獲得更好的投資效益，從宏觀上促使地方經濟健康發展。

因此，盡管當前地方政府面對許多挑戰和困難，但在“后土地財政”時代仍然有許多機會。既有政策的支持，也將有周期的紅利。各地方未來發展如何，與未來五年土地的運作息息相關。

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原標題： 后“土地財政”時代來臨