如何應對人民法院消極執行?

近年來，通過全國法院的不斷努力，人民法院在強化執行案件流程節點管理、暢通信訪渠道、加強司法能力作風建設等方面取得了長足的進步，消極執行得到良好治理，消極執行現象已經大大減少。但一些地方仍然存在消極執行問題，損害了當事人的合法權益和人民法院的形象。能否將消極執行納入執行審查類案件的受理范圍，也存在爭議。消極執行現象能長期存在，是由多方面原因造成的，只有找到消極執行的根源，并鏟除其存在的土壤，才能實現有效治理。

在幾年之前，消極執行還是困擾人民法院執行工作的難題之一。其主要表現為少數執行人員因工作作風不實、態度不端、無正當事由不履行或者不積極履行職責，上級法院有明確意見而拒不執行，嚴重不負責任對案件拖延、推諉、懈怠執行等。這些消極執行做法的存在，影響了勝訴當事人權利的實現，嚴重損害了執行隊伍的整體形象和執行難問題的切實解決。

在“基本解決執行難”期間，消極執行問題是整治的重點之一。通過努力，人民法院在強化執行案件流程節點管理、暢通信訪渠道、加強司法能力作風建設等方面取得了長足的進步，對消極執行形成相當大的制約。但實踐中，在一些地方仍存在消極執行現象，可謂頑瘴痼疾。以某省為例，近三年，人民群眾通過信訪渠道反映錯誤執行的案件有93件，而反映消極執行的達424件，是前者的4倍多。因此，消極執行現象需要深入研究和妥善應對。

民事訴訟法第二百二十六條規定，人民法院自收到申請執行書之日起超過六個月未執行的，申請執行人可以向上一級人民法院申請執行。上一級人民法院經審查，可以責令原人民法院在一定期限內執行，也可以決定由本院執行或者指令其他人民法院執行。據此，發生消極執行問題時，申請執行人可以向執行法院的上一級法院申請執行，上級法院要么督促下級法院盡快執行，要么改變管轄，交給其他法院執行。嚴格落實該規定，實現上級法院對個案執行的監督，無疑會減少消極執行問題。

但在當前各地法院收案量持續增加，執行部門普遍存在人案配比矛盾、任務繁重的背景下，該規定的實際運行或許會發生某些異化。如某執行法院發生消極執行問題，若按照該規定由上一級法院執行或者指令其他法院執行，原執行法院負擔便減輕了，同時也可能出現另一種情況，即上一級法院將案件移送給執行工作開展較好的法院，反而會加重這些法院的執行負擔。這就與該規定的初衷背道而馳了。鑒于此，有的地方法院作了有針對性的探索，如福建省高級人民法院曾規定，執行過程中首先查封法院自首先查封之日起超過60日未發布拍賣公告的，輪候查封法院在符合一定條件的情況下可以報請上級法院將該案件全案指定首先查封法院執行。也就是說，某執行法院不作為，其他法院的關聯案件也可能移送過來，通過加重其執行任務迫使其積極執行。

2016年，《最高人民法院關于人民法院辦理執行信訪案件若干問題的意見》對消極執行作了重點規定。其中第六條規定，執行實施類信訪案件，指申請執行人申訴信訪，反映執行法院消極執行，請求督促執行的案件。執行實施類信訪案件的辦理，應當遵照“執行到位、有效化解”原則。如果被執行人具有可供執行財產，應當窮盡各類執行措施，盡快執行到位。

2017年，最高人民法院對中國民生銀行股份有限公司三亞分行（以下簡稱民生銀行三亞分行）、寧波銀行股份有限公司北京分行（以下簡稱寧波銀行北京分行）合同糾紛執行案作出（2017）最高法執復58號執行裁定。裁定認為，民事訴訟法第二百二十五條規定，當事人、利害關系人認為執行行為違反法律規定的，可以向負責執行的人民法院提出書面異議。該法條規定的“執行行為”并未限定為執行法院在執行程序中的積極作為。《最高人民法院關于人民法院辦理執行異議和復議案件若干問題的規定》第七條進一步規定，當事人、利害關系人對“人民法院作出的侵害當事人、利害關系人合法權益的其他行為”提出異議的，人民法院應當依照民事訴訟法第二百二十五條規定進行審查。本案中，執行法院海南省高級人民法院在收到被執行人寧波銀行北京分行應付的4億元執行款后，以“談話筆錄”的形式明確告知申請執行人民生銀行三亞分行，該執行款由于有關公安機關請求協助凍結而不能向其發放。民生銀行三亞分行認為海南高院在收到執行款后不予及時發放的不作為行為侵害了其合法權益，并提出執行異議，符合前述法律和司法解釋規定精神，海南高院以民生銀行三亞分行系針對執行法院的不作為提出異議，不能依照民事訴訟法第二百二十五條規定的執行異議、復議程序進行審查的認定不妥，應予糾正。海南高院應就民生銀行三亞分行針對該院未予發放執行案款的行為提出的異議，依照民事訴訟法第二百二十五條規定的執行異議、復議程序進行審查；民生銀行三亞分行所提執行異議能否成立，由海南高院重新審查后作出認定。

該裁定作出后產生了廣泛影響。有人將該案例解讀為允許對所有消極執行行為提出異議。檢視該執行裁定，可以發現，其針對的是執行法院以“談話筆錄”的形式明確告知申請執行人款項不能發放的行為，換言之，屬執行法院明確拒絕作出具體執行行為。該案中能不能發放執行款項問題，屬于在執行過程中發生的法律爭議，納入執行異議案件的審查范圍系應有之義。但能否將其擴大理解為當事人可以對執行法官一般意義上的消極懈怠行為提出執行異議則不無疑問。

因為執行異議案件，是當事人、利害關系人或者案外人認為執行行為違反法律規定或者對執行標的主張實體權利，請求糾正執行錯誤的案件。而通常意義上的消極執行，則是執行法官拖延、推諉、懈怠不作為，并不存在需要解決法律爭議或者糾正執行錯誤的問題。發現執行法官消極執行，所在法院或者監督部門要求其及時作為即可，一般不需要另立案件進行對抗式的審查。可以說，消極執行主要涉及執行法官的責任心和內部管理問題，而非法律問題。將消極執行行為納入執行異議審查，混淆了執行實施類案件和審查類案件的界限，擴大了執行審查類案件的收案范圍，容易引起執行審查類案件劇增。因此，通過當事人提出執行異議的方式來解決消極執行問題并不是好辦法。

消極執行之所以存在，有多方面原因，不宜僅靠各項規章制度或者加大對相關執行干警懲治力度來解決。筆者看來，消極執行現象有以下幾個方面的原因：

隨著經濟社會的發展，法院的執行案件數量已多年持續增長，但干警編制沒有大的增加，人案配比矛盾突出。尤其是經濟較發達地區，有的執行法官名下案件逾千件，長期超負荷工作、身心俱疲，一些執行干警難免產生消極厭戰情緒，進而容易發生消極執行問題

執行案件有其特殊性，較難在短期內迅速提升結案率，但目前在很多法院，執行質效普遍未單列考核，仍納入總體考評范圍。為提高結案率，執行部門不得不以終結本次執行等方式結案，容易留下消極執行的隱患。此外，有的法院對執行工作缺乏合理的考核手段，正向激勵不足；有的法院即使發現執行人員有消極執行行為，基于種種顧慮也未予深究。

一些法院仍重審輕執，將一些能力較弱的人員劃入執行隊伍，不注重對執行人員的素質培養，平時很少組織必要的業務培訓，使得執行人員的司法能力長期得不到提升，不能完全適應新形勢下執行工作的需要。有的執行人員對自己要求不嚴、工作態度不端正，也是造成選擇性執行、消極執行的原因。

筆者認為，解決消極執行的問題，可從以下幾個方面著手

實踐證明，不規范終本、濫用終本程序是導致消極執行的重要原因。因此，必須嚴格遵照《最高人民法院關于嚴格規范終結本次執行程序的規定（試行）》辦理終本案件，包括責令被執行人報告財產，對符合條件的被執行人限制消費或納入失信名單，窮盡財產調查措施等。擰緊終本案件源頭開關，每件執行案件都要窮盡財產調查措施和執行手段，確實未發現被執行人有可供執行的財產或者發現的財產不能處置的才能終本。

認真落實執行人員不少于全體干警編制總數15%的比例要求，實現辦案力量向執行崗位傾斜，將能力較強、作風過硬的人員調配充實到執行部門。妥善解決好執行干警職務晉升、職務安排等問題，努力將優秀人才留在執行隊伍中。加強執行隊伍的教育培訓工作，提升業務素養，優化知識結構、提高執行隊伍的司法能力。同時，以政法隊伍教育整頓為契機，嚴肅查處執行工作和執行隊伍中的違紀違法問題，確保廉潔執行。

建立健全來訪接待制度，暢通群眾反映情況的渠道，杜絕不接電話、不見面現象。對于人民檢察院發出檢察建議或者要求說明執行情況的案件，及時說明情況并主動作為。同時，推進執行信息化平臺建設，借助信息化手段強化執行公開與監督管理，將各類案件流程、各項環節的執行信息公開，堅決克服消極執行、隨意執行的錯誤做法。