債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之下，新一輪積極財(cái)政如何發(fā)力？

作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID:msyangteacher)

近日財(cái)政部政府債務(wù)研究和評(píng)估中心在發(fā)布1月地方債發(fā)行數(shù)據(jù)時(shí)披露，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，并報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案，財(cái)政部提前下達(dá)2022年新增地方政府債務(wù)限額17880億元，其中，一般債務(wù)限額3280億元，專項(xiàng)債務(wù)限額14600億元。

在開年的經(jīng)濟(jì)增長壓力下，積極財(cái)政再次通過地方專項(xiàng)債券支持基建投資、托底經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行；另一方面，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍然存在，需要處理好穩(wěn)增長與防風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系。這就注定了2022年的積極財(cái)政政策將在過去的基礎(chǔ)上有所調(diào)整：

維持穩(wěn)定，引導(dǎo)變革

本輪積極財(cái)政政策出臺(tái)的核心目標(biāo)，在于“應(yīng)對(duì)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)壓力，實(shí)現(xiàn)跨周期的調(diào)節(jié)”；因此政策實(shí)施的目標(biāo)在于維持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行，既應(yīng)對(duì)增長壓力，也防止短期過熱。在這一理念下，需要實(shí)施政策時(shí)“靈活適度、削峰填谷”，而不是大水漫灌、刺激增長。

因此，自2020年以來，政策實(shí)施時(shí)往往留有較大的余地與空間，在穩(wěn)定預(yù)期的同時(shí)，適度釋放利好政策與下達(dá)財(cái)政資金，避免“一放就亂”。盡管近期市場對(duì)基建投資的預(yù)期較高，但在去年四季度專項(xiàng)債券發(fā)行力度較大的情況下，今年專項(xiàng)債券的提前批額度并不多，既能夠釋放需求來維持一季度的經(jīng)濟(jì)增速，但也并不會(huì)出現(xiàn)投資規(guī)模快速擴(kuò)大的情況。這也使得后續(xù)的政策空間也保持比較大的可能性，能夠根據(jù)實(shí)際情況再次出臺(tái)調(diào)整措施。

而在具體實(shí)施方面，財(cái)政政策主要引導(dǎo)的是“讓財(cái)政資金發(fā)揮應(yīng)有的作用”，通過市場化機(jī)制和項(xiàng)目收益自平衡的原則來推動(dòng)投資效益的提升，引導(dǎo)政府投資模式的變革。在當(dāng)前地方債務(wù)率整體較高的情況下，積極財(cái)政政策并不強(qiáng)調(diào)繼續(xù)增加力度，而是更側(cè)重于引導(dǎo)資金發(fā)揮應(yīng)有的效果、促進(jìn)基建投資對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的托底作用。

靈活適度，提質(zhì)增效

雖然積極財(cái)政政策已經(jīng)持續(xù)兩年有余，但在不同階段的政策力度也有明顯的起伏。實(shí)際上，早在去年初，宏觀政策已經(jīng)預(yù)期到外部形勢變化給國內(nèi)經(jīng)濟(jì)帶來的巨大壓力。因此去年的財(cái)政政策雖然總體較寬，但實(shí)施時(shí)常常留有余地，如去年上半年經(jīng)濟(jì)恢復(fù)情況較好，專項(xiàng)債券開閘發(fā)行就較晚，財(cái)政發(fā)力節(jié)點(diǎn)集中“后移”；而在年末經(jīng)濟(jì)運(yùn)行壓力較大時(shí)，則專項(xiàng)債額度仍有非常大的發(fā)力空間。

因此，當(dāng)前的積極財(cái)政政策可以在總量不變的情況下，通過分季度的政策變化來實(shí)現(xiàn)靈活適度的調(diào)控；并且在過去相對(duì)粗放的政府管理體系中，投資效率與支出績效仍然有很大的提升空間。這就使得當(dāng)前積極財(cái)政的重心從過去的“增量”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸鲂А保绾芜M(jìn)一步提高政策撬動(dòng)投資的規(guī)模，以及產(chǎn)生對(duì)應(yīng)的拉動(dòng)效果，是比增加力度更重要，也是更解決根本問題的策略。

關(guān)注實(shí)際，分類管理

在過去的政策實(shí)施中，“雨露均沾”是一個(gè)比較典型的情況；一旦開始促進(jìn)投資，那么無論具體需求如何，各個(gè)地區(qū)也都能夠“分一杯羹”。但在如今城鎮(zhèn)化放緩、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱現(xiàn)的當(dāng)下，普惠性的政策不再適用，如今需要根據(jù)各個(gè)地區(qū)的實(shí)際情況，進(jìn)行分類管理。

在這樣的情況下，積極財(cái)政也并不意味著每個(gè)地區(qū)都要進(jìn)行“寬財(cái)政”政策，而是根據(jù)具體的投資需求與投資效率進(jìn)行定向傾斜，優(yōu)先支持重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)領(lǐng)域與重點(diǎn)行業(yè)，才能實(shí)現(xiàn)“把錢花在刀刃上”的總體目標(biāo)。非重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域的工作重點(diǎn)，仍然是勒緊褲腰帶，在過緊日子的同時(shí)完成“六保六穩(wěn)”工作，同時(shí)防范潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

并且，在某些較為寬松的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，也是進(jìn)一步清理政府隱性債務(wù)、將隱性債務(wù)顯性化的契機(jī)；當(dāng)前部分發(fā)達(dá)地區(qū)試點(diǎn)的“全域無隱性債務(wù)”，也正是說明了積極財(cái)政政策在不同地區(qū)具體舉措的差異。

注重邊界，培育市場

積極財(cái)政雖有托底經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的作用，但政府投資在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的占比過高顯然也并不是好事；過去若干年城投及國有資本融資對(duì)信貸市場產(chǎn)生的擠出效應(yīng)已經(jīng)相當(dāng)明顯，如今宏觀政策在進(jìn)行跨周期調(diào)節(jié)的同時(shí)，也開始留意政府投資的邊界問題，盡可能的將能夠市場化的領(lǐng)域進(jìn)行新一輪的市場化轉(zhuǎn)變，培育新的市場與經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)能，而非持續(xù)增加地方政府債務(wù)。

因此，當(dāng)前積極財(cái)政的側(cè)重點(diǎn)還是在于“把錢花到該花的地方去”，以政府投資來打好產(chǎn)業(yè)投資、市場化項(xiàng)目投資的基礎(chǔ)，進(jìn)一步引入市場化機(jī)制來提高資源配置的效率，而非無限通過國有資本來占領(lǐng)地方經(jīng)濟(jì)的生態(tài)位。

維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行，幫助經(jīng)濟(jì)進(jìn)行跨周期的調(diào)節(jié)，才是積極財(cái)政的重中之重。

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