財政部長撰文，揭示“緊日子”還將持續五年

作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

《<中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議>輔導讀本》收錄了財政部部長劉昆的文章：《建立現代財稅體制》。

該文提出了“十四五”時期繼續深化改革，建立現代財稅體制的具體政策措施。如：注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，健全基本公共服務保障標準，建立國家基礎標準和地方標準相結合的基本公共服務保障標準體系；在中央統一立法和稅種開征權的前提下，通過立法授權，適當擴大省級稅收管理權限，授權省級根據本地經濟社會發展實際和需要，依法確定地方稅具體稅率、稅收優惠政策等事項；按照“立法先行、充分授權、分步推進”的原則，積極穩妥推進房地產稅立法和改革。

從文章的思路與一些核心要求來看，未來五年的財稅體制還將產生翻天覆地的變化，全面影響到地方政府的債務、治理與行為：

目前，財政已經建立了一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算這“四本賬”。但由于種種原因，有許多地方的經濟活動尚未納入到地方預算中去，如許多地方政府將有收益的公益性資產劃轉到地方國有企業名下、將國有資產收入作為企業收入。并且，這“四本賬”之間的統籌銜接也存在一定問題，國有資本經營與政府性基金預算尚未建立與一般公共預算的聯動機制。

因此，將更大范圍的地方經濟納入預算管理是未來改革的重要目標。文章中提到，未來將加強公共資源綜合管理，將依托行政權力和國有資源（資產）獲取的各項收入以及特許經營權拍賣收入等按規定全面納入預算管理。加強部門和單位對各類經濟資源的統一管理，依法依規將取得的各類收入納入部門或單位預算。

這意味著當前許多被作為企業收入、不進行預算管理的經濟活動未來將進一步納入地方財政預算范疇，其收入與支出都要通過國有資本經營預算或其他預算進行統一管理。這對當前財力普遍緊張的地方財政來說是件好事；但對許多城投企業來說，恐怕將有很大的影響，這些基于行政權力和國有資源的收入與支出，將受到更嚴格的管控，不再簡單的作為企業收入。

第二，建立財政支出標準化與預算約束體系。

從地方財政的實際情況來看，依然尚未適應《預算法》及其實施條例的規定，在財政支出的有效性、接續性、科學性上都有所缺失。因此文中提出要逐步推行推進財政支出標準化，更好發揮標準在預算管理中的基礎性作用；并且通過建設項目支出標準體系，強化標準應用，建立標準動態調整機制，以此來提高財政資金的使用效果。

因此，未來部分地區將積極開展財政支出標準化的有關工作，嘗試將人口、公共服務需求等因子進行科學計算，健全基本公共服務保障標準，建立國家基礎標準和地方標準相結合的基本公共服務保障標準體系。

同時，還將財政支出標準與預算約束和績效管理掛鉤，通過健全以績效為導向的預算分配體系，加強事前績效評估，嚴格績效目標管理，提高績效評價質量，健全預算安排與績效結果掛鉤的激勵約束機制。未來的中央轉移支付、省級財力再分配，都將與地方的績效管理進行掛鉤。

從這一發展趨勢來看，能否建立現代財政體制就成了地方政府改革的關鍵。越早完成財政改革、財政績效越好的的地區，有望持續得到財政資源的傾斜。

第三，繼續加強中央財權事權、建設統一市場。

今年“兩會”，我們提出了建設國內外經濟雙循環的戰略，把加強國內經濟循環、建設高標準的統一國內市場提到了新高度。從具體財政管理來看，要實現這一目標，需要的是中央政府與中央財政進行跨區域、跨部門的統一協調。

因此，文章中提出要適當上移并強化中央財政事權和支出責任，重點將涉及生產要素全國流動和市場統一的事務，以及跨區域外部性強的事務明確為中央財政事權，減少委托事務，加強中央直接履行的事權和支出責任。同時，按照地方優先的原則，將涉及區域性公共產品和服務的事務明確為地方財政事權。合理確定中央和地方共同財政事權，由中央和地方按規范的辦法共同承擔支出責任，進一步明晰中央和地方職責范圍。

這意味著在內循環加速、建設統一市場的過程中，我們還會經歷新一輪財權與事權的上收；雖然新的地方稅種會開始逐漸培育，但“緊日子”的基調仍將貫穿地方財政的整個“十四五”。

第四，健全省以下財政體制、加強區域調配。

地方財政持續緊張，如何維持財政的穩定性？文章對此也作出了解釋：推進省以下財政事權和支出責任劃分改革，適度加強省級在維護本地經濟社會協調發展、防范和化解債務風險等方面的責任。督促省級政府切實擔負起保基本民生、保工資、保運轉“三保”主體責任，加快完善省以下轉移支付制度，推動財力向困難地區和基層傾斜，逐步建立基層“三保”長效保障機制。

這意味著未來的地方財政缺口主要依靠省級財政進行調配，通過資源再分配、省級轉移支付的方式維持地方政府的“三保”工作，也解決部分財力困難地區的資金缺乏問題。不過，這也意味著財政部會簡政放權、從一定程度上提高省級財政的自主性；重新確定地方各級政府收入劃分，調動各級政府積極性。

第五，完善規范、安全、高效的舉債融資機制。

自全面深化改革至今，已經八年，雖然地方債務的系統性風險已經不復存在，但區域性的債務高壓、結構性的債務壓力依然持續存在。文中提出：“十四五”時期，進一步健全政府債務管理制度，既有效發揮政府債務融資的積極作用，又堅決防范化解風險，增強財政可持續性。

相比之前全面要求地方降低債務率，這是很大的改變；“十四五”財政改革的目標，是要建立規范、安全、高效的舉債融資機制。這意味著改革會在這三個方面做文章：

為了規范，會全面提高地方政府債券的“借、用、管、還”門檻與管理要求；

為了安全，會更科學的、根據實際情況的確定政府債務規模以及地方政府債務風險評估指標體系；

為了高效，會對資金的投向、產出效益、還款方式、融資期限提出新的方式方法。

因此，“十四五”期間的財政，不僅要解決既有債務的歷史遺留問題，還要在宏觀環境下繼續起到財政托底周期的作用；財政系統還將在“開明渠、堵暗道”、化解債務領域進行新一輪的改革與試點。

結語

部長的文章既為我們描繪了財政系統的“十四五”藍圖，也為我們揭示了未來五年地方政府可用財力的狀況。

總的來說，地方財政依然要過緊日子，大環境仍然不理想；財政系統與地方政府必須一同“負重前行”、共克時艱，才能在下一個周期來臨時享受發展帶來的紅利。

注：文章為作者獨立觀點，不代表資產界立場。

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原標題： 財政部長撰文，揭示“緊日子”還將持續五年