國有企業破產時劃撥地的處置方式

作者：徐元永

來源：破產法律評論（ID：pochanfalvpinglun）

今天研究一下國有企業破產時的劃撥地處置問題。

關于企業破產時如何處置劃撥土地使用權（特別是存在抵押時），因為涉及到《土地管理法》、《擔保法》、《城市房地產管理法》、《企業破產法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等法律法規以及最高法院的司法解釋和一些政策性文件等諸多規定，且這些規定還存在某種沖突，導致實務中對此問題認識模糊，操作方式也因人因事而異。

根據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第47 條的規定，無償取得劃撥土地使用權的土地使用者，因遷移、解散、撤銷、破產或者其他原因而停止使用土地的，政府應當無償收回其劃撥土地使用權，并可依照本條法予以出讓。最高法院2003年發布的《關于破產企業國有劃撥土地使用權應否列入破產財產等問題的批復》也規定，破產企業以劃撥方式取得的國有土地使用權不屬于破產財產，在企業破產時，有關人民政府可以予以收回，并依法處置。《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》第6條規定，國有企業破產或出售的，企業原劃撥土地使用權應當以出讓方式處置。由此觀之，企業對于其擁有的劃撥土地使用權并沒有獨立的處分權，在其破產之時也不能作為破產財產用于清償債權人，而是由政府收回。

盡管劃撥地的出現有其特定的歷史背景，但在市場經濟條件下，劃撥土地使用權已不再被企業簡單的作為場地使用，而是逐漸商品化和資本化，成為企業融資（如設定抵押）或者投資（如作為企業的出資）的手段。企業未破產時，劃撥地往往是企業實力的表現之一，也是企業償債能力的信用體現。因此，簡單地由政府收回劃撥地，實踐中會威脅到國有企業對外經濟交往的信譽和進一步發展壯大的空間，也會損害債權人特別是抵押權人的合法權益（畢竟，劃撥地的抵押是政府部門批準過的）。

不過，既然法律法規已定了調，劃撥地不作為破產財產也具有不合理性，但在目前法律未做修訂的情況下，也可對此作變通處理。在政策性破產下，根據國務院有關政策性破產的規定，破產企業職工安置費用是由土地使用權轉讓所得中撥付的，無論該土地使用權是劃撥還是出讓。該規定一概不區分土地使用權的不同性質，實為不妥，但對于劃撥地的處置原則，在今天卻具有借鑒意義。即劃撥土地使用權處置所得中屬于土地使用權出讓金的部分，屬于國有財產，國家可以將其用于本企業的職工安置費用，仍有剩余的則上繳國庫；其余部分則屬于破產財產，用于債權人（尤其是存在抵押權人時）的分配。由于企業是通過無償方式去的劃撥土地使用權的，在企業破產時由政府收回并以出讓的方式處置，并將處置所得用于職工安置，一方面體現了國不與民爭利的胸懷，另一方面也體現了國家對于職工權利的優先照顧，同時也不損害抵押權人的利益，可謂三全。

實際上，不同的地方可能采取不同的操作模式。如南京華飛破產案，華飛擁有的324畝國有劃撥土地并未列入破產財產，因此招來債權人的非議；也有一些地方，特別是涉及到國有企業職工安置的，則將劃撥地處置所得中相當于土地出讓金的部分用于安置職工，剩余的部分作為企業破產財產，用于清償債權人，尤其是抵押債權人。

至于將劃撥地處置所得用于職工安置的合法性問題，2006年《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》中規定，土地出讓收入可用于支付破產或改制國有企業職工安置費支出；2009年《財政部、國土資源部關于同意將集體企業原劃撥土地處置收入用于支付關閉破產或改制集體企業職工安置費用的批復》中，也有類似規定。因此，采取何種操作模式，某種程度上取決于企業的性質以及政府解決職工安置問題壓力的大小和責任擔當意識。

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原標題： 國有企業破產時劃撥地的處置方式