【債市研究】2021年地方政府債券趨勢：供給壓力高于往年專項債監管加碼

發行規模預測：根據《政府工作報告》，2021年赤字率擬按3.20%安排，假設2021年國內生產總值名義增長率10%，中央和地方赤字按2：1測算，地方財政赤字約1.21萬億元，即為新增一般債券發行額度；新增專項債券額度3.65萬億元，較2020年下降0.10萬億元，專項債退坡力度明顯小于此前市場預期，預計主要為緩解近年減稅增支大環境對地方政府財政帶來的壓力。2021年，地方政府債券到期規模2.67萬億元（其中一般債券到期1.53萬億元，專項債券到期1.14萬億元），考慮到財政收支壓力下債務償還對再融資的依賴程度不減，再融資比率按近三年的最高值86%測算，預計再融資債券發行規模將達到2.29萬億元。加之2020年未使用的約1500億中小銀行專項債，預計2021年全年地方政府債券發行規模將達到7.30萬億元（其中新增債券5.01萬億元），一般債券發行將達到2.52萬億元，專項債券發行將達到4.78萬億元。從凈融資規模看，2018－2020年，地方政府債券凈融資額分別為3.33萬億、3.05萬億和4.37萬億，預計2021年凈融資額4.63萬億，供給規模高于往年。整體看，隨著前期所發債券的陸續到期，2021年再融資債券規模增幅較大，同時新增規模仍保持高位，全年地方政府債券供給壓力高于往年。

專項債投向繼續支持“兩新一重”領域：2021年《政府工作報告》對于專項債券投向提出指導，新增專項債將優先支持在建工程，并合理擴大使用范圍，繼續支持促進區域協調發展的重大工程，推進“兩新一重”建設，實施一批交通、能源、水利等重大工程項目，建設信息網絡等新型基礎設施，發展現代物流體系。政府投資更多向民生項目傾斜，新開工改造老舊小區由去年的3.9萬個提高至5.3萬個，提升縣城公共服務水平。同時報告指出今年將“簡化投資審批程序，推進實施企業投資項目承諾制”，或由于去年基建增速不及預期與投資項目審批流程存在一定關系，今年審批進度對基建投資的制約將有所降低。

專項債監管加碼：2021年專項債券新增額度3.65萬億元，較2020年略有下降，但預計仍占當年地方政府債券新增發行規模的75.10%。近年來專項債券作為實施積極財政政策、托底經濟穩定運行、拉動有效投資的重要抓手，整體發行規模持續維持在較高水平。而從收入端看，在“房住不炒”的大背景下，專項債務余額的增速遠高于政府性基金收入增速，地方政府專項債務余額占政府性基金收入的比率已超100%，專項債務風險正在逐步積聚，相關問題也在逐步暴露。一方面，專項債的投資效率并不高，過去兩年的基建投資增速明顯低于預期；另一方面，專項債券實際收益情況堪憂，部分項目前期測算收益對融資規模的覆蓋倍數僅略高于1倍，若后期收益不及預期，債券到期后只能依賴于再融資模式進行償還。在當前環境下，加強專項債務監管變得緊迫而必要。2020年底出臺的財庫43號文中曾強調信息披露要求，明確“專項債券還應當全面詳細公開項目信息、項目收益與融資平衡方案、債券對應的政府性基金或專項收入情況、由第三方專業機構出具的評估意見以及對投資者做出購買決策有重大影響的其他信息”。全國人大財政經濟委員會則在2021年3月9日公布的《關于2020年中央和地方預算執行情況與2021年中央和地方預算草案的審查結果報告》中首次提到要指導地方對可能存在風險的專項債項目進行排查，研究制定處置措施，積極防范風險。預計2021年，針對專項債務的監管措施將升級加碼。