淺談政府引導基金監管要點及投資風控實務要點

11月9日，備受業界關注的2021年“中國風險投資年度榜單·金投獎榜單”正式對外發布，其中，廈門市產業引導基金及集美區產業引導基金名列“2021年度中國政府引導基金TOP50”榜單。

根據《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》《政府投資基金暫行管理辦法》《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》等規定，各部委對政府引導基金的稱呼略有不同（“政府引導基金”“政府投資基金”“政府出資產業投資基金”等），但其本質內容是一致的，本文謹以“政府（產業）引導基金”稱之。

政府引導基金，是由政府出資設立并按市場化方式運作的政策性基金；政府引導基金吸引地方政府、金融、投資機構和社會資本，以股權投資等方式，扶持創業投資企業發展，引導社會資金進入創業投資領域，支持相關產業和領域發展。在全國各地招商引資“競賽”中，政府引導基金扮演越來越關鍵的一環。本文將結合政府引導基金監管要點，關注廈門地區產業引導基金管理規定，梳理政府引導基金投資風控實務要點，以供本市各招商人士及相關法律從業者批評指正。

包括財政部、發改委、證監會在內的多部委發布的文件，形成了政府引導基金多重監管的體制。

監管規則自2005年11月發改委發布《創業投資企業管理暫行辦法》始，其明確提出國家與地方政府可以設立創業投資引導基金，通過參股和提供融資擔保等方式扶持創業投資企業的設立與發展。2008年10月國務院辦公廳發布《關于創業引導基金規范設立與運作的指導意見》（“《指導意見》”），規定地市級以上人民政府有關部門設立引導基金，由負責推進創業投資發展的有關部門和財政部門共同提出設立引導基金的可行性方案，報同級人民政府批準后設立。2014年8月，證監會發布《私募投資基金監督管理暫行辦法》，規定包括私募基金管理人登記、募集行為監管、私募產品備案、信息披露等一系列私募基金監管制度。2015年12月，財政部發布《政府投資基金暫行管理辦法》（“《暫行管理辦法》”），規定政府出資設立投資基金，應當由財政部門或財政部門會同有關行業主管部門報本級政府批準。2016年12月，發改委發布《政府出資引導產業投資基金管理暫行辦法》（“《出資暫行辦法》”），從政府出資產業投資基金投融資活動的總體狀況和發展趨勢的政策評估、信用評估角度對政府引導基金進行監管。

以《指導意見》《暫行管理辦法》《出資暫行辦法》三份規定為例，筆者梳理有關監管規定如下：

（一）基金數量限制：《暫行管理辦法》要求財政部門控制政府投資基金的設立數量，不得在同一行業或領域重復設立基金；其他兩份規定未見有此類要求。

（二）組織形式及決策機構：《指導意見》規定引導基金由政府任命或派出人員組成的理事會進行決策；《暫行管理辦法》規定政府投資基金中政府一般不直接參與管理基金事務；《出資暫行辦法》明確了基金管理人管理政府引導基金的形式，同時明確了管理人的資格要求。

（三）投資領域要求：《指導意見》主要通過扶持創業投資企業發展，引導社會資本進入創投領域；而《暫行管理辦法》不再著眼于創業投資企業，開始聚焦主動產業，強調政府引導基金應引導社會各類資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，支持相關產業和領域發展；《出資暫行辦法》明確了投資基金具體投資范圍，同時規定了非基本公共服務領域等七大主要投資領域。

（四）禁止投資領域：《指導意見》規定政府引導基金不得用于從事貸款或股票、期貨、房地產、基金、企業債券、金融衍生品等投資以及用于贊助、捐贈等支出；《暫行管理辦法》在此基礎上，還明確規定政府投資基金不得吸收或變相吸收存款，或向第三方提供貸款 和資金拆借，不得進行承擔無限連帶責任的對外投資，不得發行信托或集合理財產品募集資金。

（五）產業政策合規性審查：《出資暫行辦法》明確了基金政策符合性審查的程序和方式，即政府出資產業投資基金在信用信息登記系統登記后，由發展改革部門根據登記信息對基金投向進行產業政策符合性審查，并在信用信息登記系統予以公開，對于未通過產業政策符合性審查對政府出資產業引導基金，各級發展改革部門應及時出具整改建議書，并抄送相關政府或部門。

（六）績效評價：《指導意見》對于引導基金的監督以及考核機制規定較為籠統，僅規定財政部門建立考核制度，定期評估；《暫行管理辦法》進一步明確了考評機制，即建立年度績效評價及年度檢查等制度，使得定期匯報不再作為主要的投后監管手段；《出資暫行辦法》建立了對政府出資產業投資基金和基金管理人績效的雙重評價指標體系。

（七）基金的退出及閑置資金的使用限制：《指導意見》明確要求閑置資金只能存放銀行或購買國債，閑置資金及投資形成的各種資產及權益應當按國家有關財務規定進行管理，而引導基金投資形成的股權的退出，應按照公共財政的原則和引導基金的運作要求，確定退出方式及退出價格。

《暫行管理辦法》規定了政府出資應在基金存續期滿后退出，也可以在存續期未滿、但已達到預期目標的情況下通過股權回購機制等方式退出；另外，該辦法還規定了政府出資“強制退出權”，即用列舉和兜底的方式規定了無需其他出資人同意即可提前退出等情形，包括基金方案確認后超過一年，未按規定程序和時間完成設立的，政府出資撥付一年以上，基金未開展投資業務的，基金投資領域和方向不符合政策目標的，基金未按章程約定投資的以及其他不符合章程約定的情形。

《出資暫行辦法》僅規定閑置資金只能投資于銀行存款等安全性和流動性較好的固收類資產。

2015年1月14日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，決定設立總規模400億元國家新興產業創業投資引導基金，助力創業創新和產業升級，重點支持創新型企業。同年2月1日，百億規模的廈門市產業引導基金正式宣告設立，至此我省設立首個政府產業引導基金；廈門市產業引導基金由廈門金圓投資集團有限公司作為市財政局的出資代表，其下屬的廈門市創業投資有限公司作為受托管理機構，負責引導基金的日常運營管理。亦是2015年，集美區產業引導基金作為廈門市首個區級產業引導基金，拉開廈門市各區設立區產業引導基金的序幕。

2017年后，由于《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》等監管政策（含征求意見稿）的影響，包括股權投資在內的各投資資金端受到重大影響，當年度，政府引導基金設立數量即驟減；經過2014年至2016年的迅猛發展，政府引導基金也出現了政策性與市場化相矛盾的弊端。不少政府引導基金通過修訂管理辦法，完善自身治理體系，采用更貼近市場化的方式實現自身政策目標，體現在返投要求、出資比例、激勵與讓利政策等方面的調整。近年來，廈門市、區產業引導基金管理辦法也相應有所調整或新設規定。

以廈門市產業引導基金為例，其基金管理辦法及參股子基金操作指引修訂較多關注加強風險管控、提升投廈進度要求、完善激勵機制、突出競爭性評審原則、健全基金方案變更審批程序等；另外，其最近還就讓利機制、政府參股子基金總額比例、投廈金額計算口徑進行了調整。 

政府引導基金一般會在其基金管理辦法及參股產業子基金設立及運營管理操作指引中明確基金設立的政策目標、基金規模、存續期限要求、出資方案審批程序、投資領域要求、投資決策機制、基金管理機構資格條件、風險防范、投資退出（含強制退出權）、管理費上限和收益分配等。

本文通過梳理廈門市產業引導基金及有關區產業引導基金管理辦法及有關規定，就基金管理的如下內容進行梳理，并就投資風控實務要點進行如下提示：

（一）投資運作模式：包括與產業龍頭企業及優秀產業基金管理團隊合作設立產業子基金，以及直接投資于市區重點扶持的產業企業的運作模式。

其中，若政府引導基金選擇產業基金管理團隊的，建議進行如下盡職調查及風險分析：團隊概況，包括團隊歷史沿革、團隊結構、受行政處罰情況、涉訴及仲裁情況、財務情況等；團隊管理基金情況：包括管理基金簡介，行業情況等；團隊業績，包括團隊的人員組成及職責范圍、履歷、過往業績等；管理團隊投資決策機制，包括投決會和顧問委員會架構及流程、議事規則、投資策略和退出方式等；擬合作投資項目情況，包括項目背景、基金要素（包括投資策略、退出方式、收益分配等）、儲備項目、其他社會資本來源等。

（二）申請引導基金投資的產業子基金及其管理團隊資格條件：

1.注冊地及組織形式要求，子基金募集規模及初創企業投資比例要求；

2.子基金出資時限及出資形式要求；

3.廈門市各級政府參股比例要求及避免成為國有基金的要求，社會資金出資人條件，私募方式募集要求；

4.存續期規定及延長限制；

5.投資地域及總額要求，產業投資比例要求等；

6.管理團隊的資格要求，包括團隊人數、投資經驗及成功案例、招商引資能力，參股或人繳子基金比例要求、投決風控及財務制度等；

7.關鍵人士鎖定條款。

（三）引導基金退出要求：政府出資部分可采取上市、股權轉讓、企業回購、根據協議約定等方式退出，并具備“強制退出權”，其中規定基本上與《暫行管理辦法》相符。

（四）激勵機制：在市、區舊有的基金管理辦法中均規定有讓利政策，即產業子基金在清算時，如政府引導基金完成了投資特地地域目標企業的前提下，投資特定地域目標企業退出收益中歸屬于引導基金的收益，可部分讓利予其他出資人或基金管理團隊。

但在最新版本的管理辦法或補充通知中，均已刪除（或即將刪除）該等讓利政策。

（五）禁止投資領域及閑置資金的使用：以廈門市產業投資基金為例，其在《暫行管理辦法》的基礎上增加了不得從事“明股實債等變相增加政府債務的行為”；而以集美區產業引導基金為例，其在《指導意見》的基礎上規定了引導基金禁止投資的領域，以及閑置資金的使用，僅能用于存放銀行或購買國債等符合國家有關規定的金融產品。

（六）從風控實務的角度，不僅要根據有關監管規定及基金管理辦法對基金方案、基金管理機構及管理團隊進行合規性審查，政府引導基金（通常作為有限合伙型基金的LP）還應在合伙協議中爭取參與“合伙事務執行”，我們提示有如下方式：

1.參與投決會：對基金投資事項享有決策權限；

2.參與合伙人會議：對部分事項享有決策權限；

3.設置基金觀察員：觀察員對部分事項享有決策權限；

4.設置咨詢委員會委員：對部分事項享有決策權限。

另外，在政府引導基金不敢于參股子資金投資項目的市場化決策的同時，政府引導基金應爭取在基金合伙協議中約定所參股子基金及產業企業違法、違規和偏離合伙協議約定、政策導向的情況下，政府引導基金可按照協議約定，行使一票否決權。