地方政府與城投企業債務風險研究報告——湖南篇

作者：公用評級一部

來源：聯合資信（ID:lianheratings)

湖南省整體經濟實力較強，經濟總量位于全國中等偏上水平，人均GDP處于全國中等水平，經濟發展態勢良好。2021年前三季度，隨著“新冠”疫情影響的逐步減弱以及固定資產投資的回暖，湖南省經濟水平大幅回升。2020年，湖南省一般公共預算收入規模處于全國各省市自治區中上游水平，財政自給能力偏弱，整體財政實力一般；湖南省負債率及債務率在全國各省（自治區、直轄市）中均處于相對較高水平，債務負擔相對較重。

從地級市層面看，長沙市經濟及財政實力全省領先，為湖南省唯一GDP規模超萬億的地級市，其余各地級市經濟及財政實力相對較弱。湖南省長株潭地區、湘南地區、湘北地區和湘西地區經濟及財政實力分化程度較高，長株潭地區明顯高于其他地區，湘西地區相對較弱。截至2020年底，湖南省各地級市政府債務規模均較上年底有所增長，各地級市政府債務負擔均有所加重；湘潭市、郴州市、株洲市和懷化市政府償債能力在湖南省內排名相對靠后。分片區看，長株潭地區和湘北地區政府償債能力強于湘南地區和湘西地區政府。

從企業層面看，湖南省發債城投企業數量多，長株潭地區與湘西地區發債城投企業主體信用水平分化較為明顯。2020年，衡陽市發債城投企業債務負擔有所加重，其余各地級市發債城投企業債務負擔均有所減輕，長沙市、株洲市、岳陽市、衡陽市、懷化市和張家界市發債城投企業債務負擔仍相對較重；大部分地級市發債城投企業流動性壓力均有所緩和，但湘潭市發債城投企業短期流動性壓力在省內各地級市中排名仍靠前，各地級市發債城投企業債務償還仍主要依賴于外部籌資。具體來看，湘潭市、株洲市和常德市發債城投企業2022年債券集中兌付壓力相對較大，而上述地區地方政府財政收入對“發債城投企業全部債務+地方政府債務”覆蓋程度相對較低，需關注地方政府債務負擔相對較重、償債能力相對較弱區域內面臨集中償付壓力的城投企業的信用風險。

1.湖南省區域特征及經濟發展狀況

湖南省地處我國東南腹地，地理位置優越，經濟總量位于全國中等偏上水平，人均GDP處于全國中等水平。2018－2020年，湖南省經濟保持中高速增長，經濟發展態勢良好。2021年前三季度，隨著“新冠”疫情影響的逐步減弱以及固定資產投資的回暖，湖南省經濟水平大幅回升。

湖南省東鄰江西，南接廣東、廣西，西連貴州、重慶，北交湖北，位于長江中游、洞庭湖以南，是我國東南腹地。區域三面環山，地形以山地、丘陵為主。區域內資源豐富，水系發達，河網密布，湘江、資水、沅水和澧水等四大水系覆蓋全省，其中湘江是長江七大支流之一，全省天然水資源總量為南方九省之冠，省內5公里以上河流總計5341條，淡水面積為1.35萬平方公里，擁有全國第二大淡水湖洞庭湖。2020年，湖南省地表水資源量2111.0億立方米，地下水資源量466.1億立方米。湖南省建設了較為完善的水陸空綜合交通運輸體系。陸路方面，截至2020年底，湖南省全省公路通車里程24.11萬公里，公路密度為113.85公里/百平方公里，其中高速公路通車里程為6951公里，2020年全省公路完成貨運量17.64億噸；鐵路營業里程5630公里，其中高速鐵路1996公里，京廣線、湘桂線等多條鐵路干線貫穿全省，2020年全省鐵路完成貨運量0.46億噸；水路方面，截至2020年底，湖南省內河航道11968公里，2020年全省水路完成貨運量1.98億噸；空運方面，湖南省擁有長沙黃花國際機場、張家界荷花國際機場2個國際機場以及常德桃花源機場、永州零陵機場、懷化芷江機場、衡陽南岳機場、邵陽武岡機場和岳陽三荷機場6個國內機場。總體來看，湖南省水陸空交通運輸體系較為完善，經濟發展環境較好。

從經濟運行方面看，湖南省近三年經濟保持中高速增長，總體發展平穩。2018－2020年，湖南省分別實現地區生產總值36329.68億元、39752.10億元和41781.49億元，人均GDP分別為52948.60元、57540.26元和62881.00元，經濟總量位于全國中等偏上水平，人均GDP處于全國中等水平；全省GDP增速分別為7.8%、7.6%和3.8%，近三年增速均超過全國增速1個百分點以上；三次產業結構由2018年的8.49:38.27:53.24調整為2020年的10.15:38.15:51.71；全省城鎮化率逐步提高，由2018年的56.02%上升至2020年的58.76%。固定資產投資方面，2020年，湖南省全年固定資產投資（不含農戶）同比增長7.6%，增速較2019年的10.1%有所下降。其中，工業技改投資和高技術產業投資力度持續加大；而基礎設施投資增速有所回升，同比增長4.6%；全年房地產開發投資4880.4億元，同比增長9.8%。總體看，湖南省經濟發展態勢良好。

2021年1－9月，隨著“新冠”疫情影響的逐步減弱以及固定資產投資的回暖，湖南省地區生產總值同比增長8.9%，GDP增速明顯高于2020年前三季度的2.6%。其中，第一產業增加值2686.51億元，增長9.2%；第二產業增加值12528.28億元，增長8.2%；第三產業增加值18007.78億元，增長9.3%。同期，湖南省固定資產投資同比增長9.1%，相較于2020年前三季度的6.5%有所回升。

2.湖南省財政收入及債務情況

近三年，湖南省一般公共預算收入持續增長，全省政府債務規模持續增長。2020年湖南省一般公共預算收入全國排名第十二，一般公共預算收入穩定性較強，但財政自給能力偏弱，整體財政實力一般；湖南省負債率及債務率在全國各省（自治區、直轄市）中均處于相對較高水平，債務負擔相對較重。

近年來，湖南省地方一般公共預算收入持續增長。2018－2020年湖南省地方一般公共預算收入分別為2860.8億元、3007.1億元和3008.7億元，增速分別為3.7%、5.1%和0.1%，2020年增速有所放緩。全省一般公共預算收入中稅收收入占比分別為68.5%和68.6%和68.4%，一般公共預算收入質量尚可；全省一般公共預算支出分別為7479.6億元、8034.4億元和8403.1億元，財政自給率（一般公共預算收入/一般公共預算支出）分別38.2%、37.4%和35.8%，財政自給能力偏弱。基金收入方面，湖南省政府性基金收入持續增長，2018－2020年分別為2231.5億元、2961.9億元和3353.4億元；同期，全省上級補助收入持續增長，分別為3531.2億元、3746.8億元和4454.1億元。2021年1－9月，湖南省一般公共預算收入完成2417.8億元，同比增長17.0%，其中稅收收入1650.7億元，同比增長17.0%，非稅收入767.1億元，同比增長17.1%，隨著“新冠”疫情的影響逐漸減弱，經濟逐步修復，湖南省一般公共預算收入較上年同期大幅增長。

2018－2020年末，湖南省政府債務規模持續增長，分別為8708.2億元、10174.6億元和11814.1億元。截至2020年底，湖南省政府債務規模居全國第六位。2018－2020年，湖南省負債率持續增長，分別為23.97%、25.60%和28.28%；2020年，湖南省負債率在全國各省（自治區、直轄市）中處于相對較高水平，債務負擔相對較重。同期，湖南省政府債務率分別為101.0%、104.7%和109.2%，持續增長；2020年，湖南省債務率在全國各省（自治區、直轄市）中處于相對較高水平。

1．湖南省各地級市經濟實力及產業特征

湖南省長株潭地區、湘南地區、湘北地區和湘西地區經濟實力分化程度較高，長株潭地區經濟實力明顯高于其他地區，湘西地區經濟實力較弱；長沙市作為湖南省省會城市，經濟實力及增速均處于全省領先地位，為全省唯一GDP規模超萬億的地級市。

湖南省共轄14個地級市，分別為長沙市、株洲市、湘潭市、衡陽市、邵陽市、岳陽市、常德市、張家界市、益陽市、婁底市、郴州市、永州市、懷化市和湘西土家族苗族自治州（以下簡稱“湘西州”）。湖南包括長株潭三市為中心的環長株潭城市群和以地理位置劃分的長株潭地區（長沙市、株洲市和湘潭市）、湘南地區（包括衡陽市、郴州市和永州市）、湘北地區（岳陽市、常德市和益陽市）以及湘西地區（包括湘西州、懷化市、張家界市、邵陽市和婁底市），簡稱“一群四區”。

從GDP規模來看，湖南省各地級市經濟分化明顯，長沙市優勢突出。2020年，長沙市作為湖南省唯一GDP規模超萬億的地級市，GDP總量達到12142.52億元，占全省經濟總量的29.06%。剩余城市中，除岳陽市、常德市、衡陽市和株洲市四市GDP超過3000億元外，其余各市GDP均未達到3000億元，其中湘西州和張家界市GDP不足1000億元。分區域來看，長株潭地區三市GDP合計17591.42億元，為全省最高區域；湘西地區五地級市GDP合計6884.41億元，為全省最低區域。

從GDP增速來看，2020年，湖南省各地級市GDP增速較為穩定。長沙市、岳陽市、衡陽市、株洲市和婁底市等5個地級市GDP增速在4.00%及以上，湘西州及張家界市GDP增速位于全省最低水平，分別為2.20%和2.00%。

從人均GDP看，長沙市2020年人均GDP超過12萬元，遠高于其他地級市。分區域來看，長株潭地區人均GDP最高，均在7萬元以上；湘西地區人均GDP位于湖南省靠后水平，其中湘西州人均GDP不足3萬元。

從產業結構看，湘西地區第二產業不發達，第三產業對經濟拉動作用大，其中張家界市第三產業增加值占比高達69.57%，居全省首位，旅游業為其支柱產業；長株潭地區僅長沙市第三產業增加值占比排名靠前（第三產業增加值占比57.48%），株洲市和湘潭市第二產業較為發達，第二產業增加值占比分別為50.14%和46.28%，位列全省第一和第二；湘南地區第三產業增加值占比居中，永州市第一產業增加值占比最高，達到18.70%；湘北地區第三產業增加值占比情況靠后，其中益陽市第三產業增加值占比39.94%，居全省末位。湖南省各地級市產業結構及產業分布情況如下所示。

2．湖南省各地級市財政實力及債務情況

湖南省各地區財政實力分化程度較高，長株潭地區財政實力和財政質量均明顯高于其他地區，湘西地區財政實力和財政質量最弱；長沙市在一般公共預算收入規模及增長率、政府性基金收入規模、財政自給情況及債務規模等方面均位于全省領先水平。截至2020年底，湖南省各地級市政府債務規模均較上年底有所增長，各地級市政府債務負擔均有所加重；湘潭市、郴州市、株洲市和懷化市政府償債能力在省內排名相對靠后。分片區看，長株潭地區和湘北地區政府償債能力強于湘南地區和湘西地區政府。

（1）財政收入情況

一般公共預算收入

從一般公共預算收入看，湖南省各地級市一般公共預算收入規模差距較大。長沙市一般公共預算收入遙遙領先，2020年達到1100.09億元，其余各地級市中除株洲市2020年達到204.60億元外，一般公共預算收入規模相對較小，均未超過200億元。懷化市、婁底市、益陽市和張家界等地級市一般公共預算收入在100億元以下。一般公共預算收入增長率方面，長沙市2020年的增長率處于首位，超過15%；除張家界市為負外，其他地級市一般公共預算收入增長率均保持在穩定的水平。

從一般公共預算收入結構來看，2020年除岳陽市、株洲市、益陽市、懷化市和湘西州的稅收收入占比較2019年有所下降外，其余地級市稅收收入占比均有不同幅度的上升。懷化市、郴州市和長沙市稅收收入占比均突破70%，其他地級市（除湘西州外）稅收占比均在60%~70%之間。整體上，湖南省各地級市一般公共預算收入的穩定性較強。

政府性基金收入

政府性基金收入方面，長沙市的政府性基金收入規模位于全省首位，達到1093.41億元，占湖南省政府性基金收入的32.24%；岳陽市、常德市、衡陽市、株洲市、郴州市及永州市政府性基金收入規模在200~300億元之間，邵陽市、懷化市、益陽市和湘西州政府性基金收入規模在100~200億元之間，其他地級市政府性基金收入規模較小，不足100億元。2020年，各地級市政府性基金收入均呈現不同程度的增長，其中常德市、郴州市、永州市和張家界市增幅很大，均超過120%。

財政自給率

財政自給率方面，2020年除長沙市財政自給率為74.32%外，其他各地級市財政自給率均未超過45%，其中湘西州、邵陽市及張家界市財政自給率最低，均未超過20%。2020年，除郴州市和湘西州財政自給率有所下降外，其他地級市財政自給率均呈現一定的增長。總體看，長沙市財政自給能力較強，其他各地級市財政自給能力弱。

（2）債務情況

從債務層面看，2018－2020年末，湖南省各地級市政府債務余額持續增長。其中長沙市、湘潭市、邵陽市、湘西州和張家界市政府債務余額增長較為明顯，年均復合增長率均超過20%，其他地級市政府債務余額增速在10%~20%之間。截至2020年底，湖南省各地級市政府債務余額均較上年底有所增長且債務規模差異很大，長沙市政府債務余額最大（為2222.48億元），其次是衡陽市、郴州市和株洲市（均在800億元以上），張家界政府債務余額最低（為225.15億元）。

債務負擔方面，2020年，湖南省各地級市政府負債率均較上年有所增長，其中張家界市和湘西州政府負債率增長較明顯，分別較上年增加8.88個百分點和8.11個百分點。湘西州政府負債率最高（50.85%），其次為張家界市（40.45%）、懷化市（38.47%）和郴州市（33.28%），岳陽市負債率最低（16.91%），其余各地級市負債率在18%~27%之間。綜合來看，湖南省湘西州、張家界市、懷化市和郴州市政府債務負擔較重，其余各地級市債務負擔處于一般或較輕水平。

償債能力方面，2018－2020年，湖南省各地級市政府債務率整體處于波動增長趨勢。2020年，除長沙市、郴州市、湘潭市和懷化市外，湖南省各地級市政府債務率均較上年有所增長，其中張家界市政府債務率增長超過20個百分點，岳陽市、株洲市和婁底市政府債務率增長15~20個百分點。湘潭市和郴州市政府債務率最高，均超過125%；其次為衡陽市、株洲市、婁底市、懷化市和張家界市，政府債務率在100%~120%之間；其余地級市政府債務率均在100%以下。整體看，長株潭地區和湘北地區政府償債能力強于湘南地區和湘西地區政府。

1．湖南省城投企業概況

截至2021年9月底，湖南省內有存續債券的城投企業數量多，共161家，其中長沙市發債城投企業數量最多，為38家；其次為株洲市17家；省本級發債城投企業數量最少，為3家。總體看，湖南省發債城投企業主要分布在長株潭地區。

從主體信用級別區域分布看，湖南省城投企業中AAA主體共7家，集中在省本級和長沙市；AA+級城投企業28家，主要分布在長沙市、株洲市和常德市；AA級城投企業104家，占湖南省發債城投企業數量的64.60%。高信用級別城投企業集中在湖南省長株潭地區，湘西地區信用水平普遍偏低。

從級別遷徙來看，2021年1－9月，湖南省城投企業主體信用級別僅1家上調，為湖南金陽新城建設發展集團有限公司；湖南省城投企業主體信用級別無下調現象。

2．湖南省城投企業償債能力分析

近年來，湘潭市發債城投企業債務收縮明顯，企業債務負擔有所減輕；婁底市發債城投企業債務擴張有所放緩，債務負擔基本保持穩定；其余大部分地級市發債城投企業呈現債務擴張趨勢，債務負擔有所加重，資金主要流入長沙市高信用級別城投企業。截至2020年底，衡陽市發債城投企業債務負擔有所加重，其余各地級市發債城投企業債務負擔均有所減輕，長沙市、株洲市、岳陽市、衡陽市、懷化市和張家界市發債城投企業債務負擔仍相對較重；大部分地級市發債城投企業流動性壓力均有所緩和，但湘潭市發債城投企業短期流動性壓力在省內各地級市中排名仍靠前。湖南省各市城投企業未來償債壓力主要集中在2022年至2024年，湘潭市、株洲市、長沙市和常德市發債城投企業2022年債券兌付壓力相對較大，各地級市發債城投企業債務償還仍主要依賴于外部籌資。

從債務總量看，2016－2020年末，湖南省城投企業有息債務存量規模大，截至2020年底，湖南省城投企業有息債務合計19037.30億元，長沙市和省本級城投債務合計占湖南省城投債務的44.60%，占比較高。

從發債城投企業債務負擔來看，2016－2020年末，湖南省大部分地級市發債城投企業資產負債率和全部債務資本化比率均有所上升，債務負擔有所加重，而湘潭市發債城投企業全部債務資本化比率有所下降，債務負擔有所減輕，婁底市發債城投企業全部債務資本化比率基本保持穩定，債務負擔變動較小。截至2020年底，湖南省各地級市（除衡陽市外）發債城投企業全部債務資本化比率均較上年底出現不同程度下降，債務負擔有所減輕。具體來看，長沙市、株洲市、岳陽市、衡陽市、懷化市和張家界市發債城投企業資產負債率超過50%、全部債務資本化比率超過45%，債務負擔相對較重。

從湖南省各地級市發債城投企業貨幣資金對短期債務的覆蓋情況來看，2016－2020年末，除長沙市外，各地級市發債城投企業貨幣資金對短期債務的覆蓋程度均呈不同程度的下降，反映出湖南省各地級市發債城投企業整體流動性壓力較大。截至2020年底，湖南省各地級市（除懷化市外）現金短期債務比均較上年底小幅上升，流動性壓力有所緩和，但仍相對較大。具體看，截至2020年底，湘潭市城投企業貨幣資金/短期債務倍數不足0.20倍，為省內各地級市中最低，湘潭市發債城投企業短期流動性壓力在省內各地級市中排名仍靠前。

從湖南省各地級市發債城投企業對外融資情況來看，考慮到政府注資、往來拆借等行為可能對城投企業融資活動現金流入及流出產生擾動影響，本報告利用“取得借款收到的現金+發行債券收到的現金”來表示城投企業從金融機構及債券市場進行融資形成的現金流入，利用“償還債務支付的現金”來表示城投企業償還剛性債務形成的現金流出，更為直觀地體現了城投企業自身融資能力以及金融機構及債券市場對城投企業的認可度。2018－2020年，湖南省發債城投企業“取得借款收到的現金+發行債券收到的現金”呈現持續大幅增長的態勢。具體來看，長沙市、株洲市、常德市、衡陽市、邵陽市和懷化市發債城投企業“取得借款收到的現金+發行債券收到的現金”持續增長，凈融資持續大幅增長，融資能力強，債務呈現加速擴張趨勢。除湘潭市外的其余地級市發債城投企業“取得借款收到的現金+發行債券收到的現金”波動增長，融資能力較強，債務呈現總體呈現擴張趨勢。湘潭市發債城投企業“取得借款收到的現金+發行債券收到的現金”波動下降，融資額由凈流入轉為凈流出，債務呈現收縮趨勢；婁底市發債城投企業凈融資額波動下降，債務擴張有所放緩。長沙市發債城投企業“取得借款收到的現金+發行債券收到的現金”金額及凈融資額占湖南省發債城投企業的比重均較高，2020年長沙市發債城投企業“取得借款收到的現金+發行債券收到的現金”占湖南省發債城投企業“取得借款收到的現金+發行債券收到的現金”總額的34.74%，資金主要流向長沙市高信用級別城投企業。2020年，益陽市、永州市和婁底市發債城投企業“取得借款收到的現金+發行債券收到的現金”規模有所下降，其余地級市均不同程度上升；凈融資額除岳陽市、郴州市、益陽市和永州市有所下降外其余地級市均不同程度上升。

整體看，2018－2020年，湖南省發債城投企業“取得借款收到的現金+發行債券收到的現金”和融資額凈流入規模持續大幅增長，除湘潭市和婁底市外的各地級市發債城投企業呈現債務擴張趨勢，資金主要流入長沙市高信用級別城投企業；湘潭市發債城投企業償債規模持續處于高位，隨著“取得借款收到的現金+發行債券收到的現金”的波動下降，融資額由凈流入轉為凈流出，債務呈現收縮趨勢。湖南省發債城投企業整體保持較好的融資狀況。

從湖南省各地級市發債城投企業未來五年（2022－2026年）到期債券規模看，長沙市、株洲市和常德市的城投企業未來三年集中到期債券規模大，湘西州、益陽市、張家界市和婁底市城投企業到期債券規模相對較小，各地級市未來五年債券到期規模整體處于波動下降趨勢，債務償還日期主要集中在2022－2024年。

從一般公共預算收入以及綜合財力對2022年到期債券的覆蓋情況看，各地級市中2022年到期債券規模/2020年綜合財力比值較高的為湘潭市、株洲市、長沙市和常德市，分別為38.66%、30.11%、22.09%和20.62%。湘潭市、株洲市、長沙市和常德市2022年城投企業債券兌付壓力相對較大。

3．湖南省各區財政收入對發債城投企業債務的支持保障能力

湖南省各市的債務規模差異較大，張家界市、株洲市、湘潭市和湘西州“發債城投企業全部債務+地方政府債務”/GDP的比值相對較高，湘潭市、株洲市、郴州市和常德市地方政府財政收入對“發債城投企業全部債務+地方政府債務”的覆蓋程度相對較低，永州市、湘西州和邵陽市地方政府財政收入對“發債城投企業全部債務+地方政府債務”覆蓋的程度相對偏高。

城投企業作為地方基礎設施尤其是公益性項目的投融資及建設主體，日常經營以及債務償還對地方政府有很強的依賴，本文通過各區財政收入對“發債城投企業全部債務+地方政府債務”的覆蓋程度來反映地方政府對轄區內城投企業全部債務的支持保障能力。

從湖南省各地級市發債城投企業全部債務規模看，2020年底，整體上長株潭地區各地級市城投企業有息債務規模整體高于湘北、湘南和湘西地區，其中長沙市發債城投企業全部債務規模最大，達到4902.84億元；株洲市及常德市發債城投企業全部債務規模緊隨其后，為1794.22億元和1643.63億元；湘西地區各地級市發債城投企業除邵陽市外全部債務規模均未超過500億元，其中湘西州發債城投企業數量少且規模小，發債城投企業全部債務規模僅為162.13億元。

從“發債城投企業全部債務+地方政府債務”規模看，長株潭地區整體高于湘北、湘南和湘西地區各地級市。截至2020年底，長沙市“發債城投企業全部債務+地方政府債務”規模最大，株洲市位列其后，規模第3~5位由高至低依次為常德市、衡陽市和岳陽市，湘西州規模較小，為530.82億元。

從發債城投企業全部債務與“發債城投企業全部債務+地方政府債務”的比值看，截至2020年底，長沙市、常德市、株洲市、岳陽市和湘潭市發債城投企業全部債務占地區不完全統計債務（發債城投企業全部債務+地方政府債務）的比重超過60%，其他地級市比重大部分集中在50%以下，整體處于偏高水平。

從各地區債務負擔來看，“發債城投企業全部債務+地方政府債務”/GDP較高的地級市分別為張家界市、株洲市、湘潭市和湘西州，截至2020年底，上述地區該比值均超過70%，債務負擔較重；婁底市、永州市和益陽市該比值不到50%，債務負擔相對較輕。

從各地級市政府財力對“發債城投企業全部債務+地方政府債務”的覆蓋程度來看，2020年，地方一般公共預算收入、政府性基金收入和地方綜合財力對“發債城投企業全部債務+地方政府債務”覆蓋程度相對較低的城市為湘潭市、株洲市、郴州市、常德市和岳陽市，覆蓋程度相對較高的為長沙市、永州市、湘西州和邵陽市。

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原標題： 【債市研究】地方政府與城投企業債務風險研究報告——湖南篇