城投監管真的要“大變天”？——《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》要點解析

4月13日，國務院發布《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（簡稱為國發“5號文”），提出要更好地落實預算法及《預算法實施條例》（以下簡稱“《實施條例》”）的相關規定，規范管理、提高效率、挖掘潛力、釋放活力，并圍繞進一步深化預算管理制度改革的目標，明確了六個方面的重點改革措施：一是加大預算收入統籌力度，增強財政保障能力；二是規范預算支出管理，推進財政支出標準化；三是嚴格預算編制管理，增強財政預算完整性；四是強化預算執行和績效管理，增強預算約束力；五是加強風險防控，增強財政可持續性；六是增強財政透明度，提高預算管理信息化水平。那么，國發“5號文”的發布背景是怎樣的？在諸多改革措施中有哪些值得關注的要點？它對城投公司的發展前景又會產生怎樣的影響呢？本文將逐一進行分析。

一、國發“5號文”的發布背景

國發“5號文”的發布主要是基于以下兩個大的背景：

（1）財政收支矛盾愈加突出

回望2020年，地方財政一方面處在新冠疫情、貿易戰等的多重壓力之下，一方面又得到了中央的全力呵護。利空與利好相抵之后，全年地方本級財政收入和稅收收入的累計同比增速分別達到-0.9%和-2.3%， 較上年分別下降4.1個和3.3個百分點，且均創造了歷史最低記錄。與之相對應的，在“保地方、壓中央”和“保民生、壓一般”的財政支出原則之下，全年地方財政支出仍實現同比3.3%的正增長。上述數據反映出當前我國財政收支矛盾確實已經比較突出。而且，考慮到我國正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，結構性、體制性、周期性問題相互交織，“三期疊加”影響持續深化，經濟步入中低速增長階段的同時卻還未能真正實現高質量發展，這導致的結果是財政增收的難度客觀上持續提高，但財政剛性支出并未縮減。因此，從中長期來看，我國財政收支矛盾還將繼續呈現加劇態勢。鑒于此，必須要加快預算管理制度改革的步伐，通過一系列規章制度去增強財政資源的統籌力度和可持續性。

（2）地方政府隱性債務風險亟待化解

從國發“43號文”實施之后，我國先后實施了三輪地方政府隱性債務化解行動，但截至目前隱性債務風險仍然是我國財政金融體系乃至整個國民經濟發展面臨的一頭巨大“灰犀牛”。對于地方隱性債務的規模，市場上有不同版本的預測，但預測金額基本上都超出40萬億元，相當于2020年地方本級財政收入總額的4倍，化解難度之大不難想見。事實上，地方政府單單應對顯性債務的本息償付就已經捉襟見肘了。根據我們對2019、2020年地方政府債還本付息情況的考察，兩年里地方債到期的本金中有約87%的比重都是通過發行再融資債券來償還的，安排財政資金償還的僅占很少比重。這種情況下，超40萬億元的存量地方隱性債務該如何處置呢？更令人擔憂的是，當前城投公司雖然從法理上來說已經與地方政府實現了信用隔離，但它自2015年初開始新增的大量債務是否真的與地方政府毫無關系？是否真的可以靠自身的造血能力、盈利能力和再融資能力去完成本息償付，而不會導致地方政府債務壓力的加大？關于上述疑問并沒有確定的標準答案，但可以肯定的是，2015年之后地方隱性債務仍處在不斷累積的過程中。因此，防范和化解地方隱性債務風險比以往任何時候都更為迫切，這就要求我們必須盡快解決預算管理統籌力度不足、政府過緊日子意識尚未牢固樹立、預算約束不夠有力、資源配置使用效率不高等問題。

二、國發“5號文”的幾大亮點

作為預算法最重要的配套落實文件，去年10月1日《實施條例》正式生效，對預算所涉及的各個關鍵點和關鍵環節都進行了更為細化的解釋，為深化預算制度改革和改進預算實踐提供了參照。在此基礎上，國發“5號文”進一步針對預算管理制度改革的重點、難點提出更為明確的工作方向和更為細化的解決方案。具體來看，國發“5號文”有以下幾個值得關注的亮點。

（1）強化細化部門和單位預算管理，進一步打開部門預算資金的“黑箱”

《實施條例》提出：各部門預算必須反映一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算安排給本部門及其所屬各單位的所有預算資金。在此基礎上，國發“5號文”進一步提出“強化部門和單位收入統籌管理”，要求各部門和單位依法依規將取得的各類收入納入預算，未納入預算的收入不得安排支出。其中，對“各類收入”的覆蓋范疇也有明確界定，所屬單位事業收入、事業單位經營收入等非財政撥款收入以及行政事業性國有資產收入管理，資產出租、處置等收入都包括在內。同時，國發“5號文”還進一步細化了部門和單位預算管理制度，要求各部門統籌各類資金資產，結合本部門非財政撥款收入情況統籌申請預算，保障合理支出需求，并將項目作為部門和單位預算管理的基本單元，預算支出全部以項目形式納入預算項目庫，實施項目全生命周期管理，未納入預算項目庫的項目一律不得安排預算，還強調“除應急、救災等特殊事項外，部門不得代編應由所屬單位實施的項目預算”。這項改革有助于解決長期以來存在的部門預算資金內部去向不清的問題，能夠回應社會各方和國際組織關于“部門預算的財政資金去了哪些單位”的疑問，對于打造透明公共財政意義重大。

（2）以支出標準作為預算編制基本依據，筑牢預算“硬約束”防線

《實施條例》要求各級財政部門根據財政部制定的預算支出標準，結合本地區經濟社會發展水平、財力狀況等，制定本地區或者本級的預算支出標準（包括基本支出標準和項目支出標準），并要求各級政府、各部門、各單位加強對預算支出的管理，強化預算約束，不得擅自提高開支標準。為了進一步推動支出標準體系建設、強化預算約束，國發“5號文”提出地方應根據國家基礎標準，結合公共服務狀況、支出成本差異、財政承受能力等因素，因地制宜制定地方標準，按程序報上級備案后執行，同時要求各地區根據支出政策、項目要素及成本、財力水平等，建立不同行業、不同地區、分類分檔的預算項目支出標準體系，并根據經濟社會發展、物價變動和財力變化等動態調整支出標準。最重要的是，國發“5號文”明確了各地應“將支出標準作為預算編制的基本依據，不得超標準編制預算”。眾所周知，長期存在的預算軟約束很大程度上助長了地方政府的投資沖動，并最終導致地方債務風險的激增，因此筑牢預算“硬約束”防線是多年來預算改革的重中之重。國發“5號文”從構建和完善支出標準入手，讓預算編制和支出均有了“硬約束”的參照系，對于增強財政支出精準性、避免政府財力資源的浪費、提升財政在宏觀經濟調控中的能力均能起到重大積極作用。

（3）預算績效管理從概念到落地，切實提高財政資金使用效率

預算法明確將“講求績效”作為各級預算必須遵循的基本原則之一，之后《實施條例》再次界定了績效評價的概念，明確了將績效評價結果作為改進管理和編制以后年度預算的依據，同時明確規定了預算資金績效監控與評價工作的開展規程。在此基礎上，國發“5號文”提出要推動預算績效管理提質增效，明確將加強重點領域預算績效管理，分類明確轉移支付績效管理重點；加強對政府和社會資本合作、政府購買服務等項目的全過程績效管理；加強國有資本資產使用績效管理。同時，還進一步強調要加強績效評價結果應用，將績效評價結果與完善政策、調整預算安排有機銜接，對低效無效資金一律削減或取消，對沉淀資金一律按規定收回并統籌安排。更有力的一個改革舉措是，國發“5號文”提出要加大績效信息公開力度，推動績效目標、績效評價結果向社會公開。這意味著，預算績效管理真正實現了從概念到落地，其管理對象進一步細化到了PPP、政府購買服務等項目以及國有資本資產使用層面，同時也強化了績效評價結果的運用力度，對于低效無效資金和沉淀資金均進行果斷處置。總的來看，從預算法到《實施條例》再到國發“5號文”的一系列規定已為各級預算構建起了完整健全的績效管理體系，這對于提高財政資金使用效率、緩解財政收支困局都大有裨益。

（4）加大地方債務風險防控力度，針對專項債和城投實施從嚴監管

當下及未來一段時間，防控地方債務風險都是我國財政工作的重中之重。需要強調的是，地方債務風險不僅包括隱性債務風險，也包括顯性債務風險。其中，隱性債務風險系由城投公司等非政府類主體的舉債行為所致，顯性債務風險則系由地方政府發債行為所致，主要是由發行專項債所致，原因在于各地在組織專項債發行工作中存在將不成熟的項目包裝成看似靠譜的項目、刻意美化項目收益的預測結果等問題，導致專項債的償債風險被人為擴大。

針對隱性債務風險，國發“5號文”重申要堅決遏制隱性債務增量，妥善處置和化解隱性債務存量，具體舉措上包括：強化國有企事業單位監管，依法健全地方政府及其部門向企事業單位撥款機制，嚴禁地方政府以企業債務形式增加隱性債務；嚴禁地方政府通過金融機構違規融資或變相舉債；嚴禁金融機構要求或接受地方黨委、人大、政府及其部門出具擔保性質文件或簽署擔保性質協議；清理規范融資平臺，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產重整或清算；加強督查審計問責，嚴格落實政府舉債終身問責制和債務問題倒查機制。針對顯性債務風險，國發“5號文”提出完善專項債券管理機制，強調專項債必須用于有一定收益的公益性建設項目，具體措施包括：建立健全專項債項目全生命周期收支平衡機制，實現融資規模與項目收益相平衡；在產品設計上，要求債券期限與項目期限相匹配；在本息償付上，要求項目對應的政府性基金收入、專項收入及時足額繳入國庫，確保到期本息順利償付。

總的來看，國發“5號文”繼續堅持底線思維，在地方債務風險防控方面推出了一套全面且嚴厲的制度“組合拳”。盡管諸多舉措都在以往的規章制度中有提及，但此次重申仍然意義重大，顯示了中央對于地方債務風險的高度重視和打消“兩個幻想”的強大決心，同時也預示著早前執行效果不顯著的一些監管舉措可能會加碼、增效。

三、國發“5號文”對城投公司的影響

自國發“5號文”公布以來，最引發市場關注的是第二十一條中的這段表述：“清理規范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產重整或清算”。確實，有很多城投公司、為城投公司提供融資的金融機構和持倉大量城投債的投資者均因為這段表述產生了極大的擔憂，擔憂的核心是：城投監管真的要“大變天”了？還不上債務的城投公司是否會真的走上破產之路？城投非標違約是否很快就會傳導到公募城投債？

本文認為：市場各方對該段表述反應過度了。原因在于，相似的表述在2018年9月13日《關于加強國有企業資產負債約束的指導意見》（以下簡稱“《意見》”）中曾出現過。《意見》第五部分第五條明確指出：“對嚴重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺公司，依法實施破產重整或清算，堅決防止‘大而不能倒”’，堅決防止風險累積形成系統性風險。” 事實上，從《意見》發布至今，尚未有任何一家城投公司出現過公募債券違約的情形，更不用說被依法實施破產重整或清算了。在AAA級國企“信仰”都被擊潰的情況下，城投債的“剛兌”仍然在持續。回望《意見》發布前不久已經公布的對城投公司產生重大影響的政策（見表1）可知，監管對于城投公司的態度在更早時候已經轉為從嚴從緊，以各種方式方法來遏制因城投公司投融資行為導致的地方隱性債務是由來已久的監管主線。因此，《意見》中提出上述較為嚴厲的監管舉措在彼時也并不超出市場預期，兩年多之后的國發“5號文”重申這一表述則更是在預期之內。

不過，必須要指出的是，國發“5號文”在深化預算管理制度改革層面，確實將很多工作落到了細節、落到了實處。毫無疑問，在不久的將來，我國財政預算將不斷趨向于精細化管理，預算編制的科學性、完整性將持續強化，預算執行的效益和透明度也將顯著改觀。對于城投公司而言，在預算法、《實施條例》和國發“5號文”共同構筑的監管框架之下，地方政府在標準預算周期中的各個環節（預算編制、執行與調整、決算與績效評價）都將更加合法合規地開展工作，同時在舉債上也將以發行地方政府債的形式而非通過繞道融資平臺等其他違規渠道來進行，另外對項目納入預算也設定了更高的門檻，管理上更為嚴格，這意味著地方政府與城投公司之間的關系將進一步地趨于明朗，一方面地方政府無法再將城投公司作為自身的融資工具，也難以再用簡單粗暴的行政指令來安排城投公司承接項目；另一方面城投公司無法再理直氣壯地背靠政府信用，債務償還也將難以得到地方政府的無限兜底。換言之，在項目承接、外源融資、債務償還等方方面面，城投公司都將與地方政府保持“界限感”，權責越來越清晰，灰色地帶越來越少。這種情況下，城投債的信用特征將發生變化，“信仰”的光環必然會趨于淡化。對于國發“5號文”提出的相關“破產”表述，雖然并不超出市場預期，但有必要保持足夠的警惕。時至今日，城投公司的“信仰”經歷了風風雨雨似乎仍然牢靠，但其深處潛藏的地方債務風險和對我國財政金融體系的威脅一直以來都懸而未決，因此，建議市場對城投公司進行信用分析時，一定不可將經濟、財政實力等地方政府信用相關指標的重要性無限夸大，同時還應對經營競爭（尤其是與平臺地位密切相關的業務區域專營性以及業務結構-偏公益還是偏市場化）、財務實力（尤其是償債能力以及與償債能力密切相關的資本實力和盈利能力）等城投公司自身信用相關指標給予必要關注，否則大概率將導致誤判。至于城投公司信用質量的變化方向和變化程度，本文認為不能一概而論，原因在于：即便不能再無限度地背靠政府信用，而且也被剝離了政府融資功能，但地方政府依然是城投公司的大股東，在公益性領域依然是地方政府的優選合作方，因此仍有可能獲得大力的政府支持，這對城投債的信用質量顯然有加固作用。