中央預算資金新政：從支出到投資的轉變

作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂

今日，國家發改委公布了《關于規范中央預算內投資資金安排方式及項目管理的通知》（發改投資規〔2020〕518號）。

本次中央預算資金新政，是應對去年發布的《政府投資條例》所作出的修訂。這既能充分發揮政府投資資金的引導帶動作用，也標志著財政資金的一大轉變：從支出轉變為投資。

政府投資領域一直存在著資源配置效率不高的問題，因此一直存在引入市場化模式來提高效率的聲音。但是，政府投資領域本身強調公益性，如何把握市場化的尺度就成了一道難題。

在積累了一定的改革經驗后，國務院在2019年5月發布了《政府投資條例》（國令第712號），對政府投資提出了定位與思路：

第一，在政府公益性投資的基礎上，引入一些市場化的實施模式，結合績效管理體系來提高資源配置的效率。

與此相對的，我們可以看到地方專項債等要求資金自平衡的半市場化項目開始興起；政府與社會資本合作（PPP）模式的績效考核、財政資金績效管理體系也正在建立。

第二，發揮政府投資資金的引導和帶動作用，鼓勵社會資金投向前款規定的領域。

這意味著財政資金的根本性定位出現了變化，不再是單純的支出，而是作為政府投資、起到撬動社會投資共同投入的作用。在肯定了政府為主、維持公益性的基礎上，有序開放市場，引導社會資金、社會企業的進入。

這將為政府投資領域帶來一系列變化：

如今我們正在逆周期的起點，如何更大的發揮政府、財政調節經濟周期的作用是目前最亟需解決的問題。而這個問題的核心，實際上就在于：政府如何加杠桿。

在4月3日的國務院新聞發布會上，財政部副部長許宏才表示，如今的地方政府債務率約為82.9%，近兩年地方政府債務規模有些增加，但增加幅度是可控的。言外之意即是地方債務率仍然有一定的提升空間。但考慮到地方政府的債務率已經不低，如何控制加杠桿的風險是非常重要的。

但在《政府投資條例》與中央預算資金新政之后，這個問題就有了答案。如今，我們可以通過將基建項目以投資的模式實施；在市場化運作的基礎之上，由財政資金提供一部分資本金、吸引社會資金共同參與。這使得在合法合規的基礎上，財政資金能夠撬動的社會投資將成倍增加，其風險同樣相對可控。

在這個時間節點，發布中央預算資金新政，也代表著政府加杠桿的信號。與地方財政相比，中央財政的債務率更低、發揮調節經濟作用的空間更大；未來我們將能夠看到中央財政發揮更大的力量，同時也給市場更多的信心。

其次，這將極大的改變基建投融資模式。

過去，基建項目的投融資模式存在一定程度的扭曲，投融資成本與項目收益率出現長期倒掛。這既阻礙了很多項目的落地進度，又增加了財政資金的負擔。

因此，如今的基建開始強調轉向投資模式、轉向直接融資；通過發行債券的模式來降低基建的投融資成本，讓基建融資價格回歸本源。

在地方專項債大規模發行之后，這個問題已經得到了初步的改善；政府投資新政將繼續改善這一局面，在財政資金作為資本金投資后，通過發行企業債、公司債的方式來募集資金。

此外，在去年11月的資本金改革中，已經允許金融機構通過權益類工具對基建項目進行股權投資，這使得未來基建項目的投融資渠道得到了極大的拓寬，整個投融資環境也將有很大的改善。

最后，改革帶來的是新市場。

如今，基建領域出現了“新基建”，給市場帶來了新的活力；那么傳統基建模式的改革也將為企業打開新的市場空間。

在新模式下，地方國有企業有了新的任務，即替代政府對項目進行資本金注入，行使所有者權益。這一模式在專項債中已有所體現；如今中央預算的放寬也將是地方國有企業迎來新的任務。

在基建投融資改革中，過去的“影子銀行”模式已宣告終結，未來的主流是市場化的投融資模式，即以股權投資、直接融資、結構性融資為主流。對應的是，對基建市場有更深入了解的、具有新思維的金融機構將迎來機會。

最后，在基建市場不斷專業化、再分工時，基建市場的潛力也將被激發。在市場化運作的過程中，不僅建造、安裝需要專業企業，全生命周期內的運營、修繕市場也將被全面打開，一個更為成熟的基建市場即將登上舞臺。

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原標題： 中央預算資金新政：從支出到投資的轉變