支持創新品種債券發行，推動債券市場高質量發展——2021年我國債券市場政策回顧

2021年，我國經濟持續穩定恢復，但仍面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力，同時，外部環境更趨復雜嚴峻和不確定，經濟下行壓力有所較大。在此背景下，監管部門出臺多項舉措，支持綠色、科技等領域債券定向擴容，完善債市體制機制，推進債券市場統一監管，加快債券市場對外開放，推動信用評級行業高質量發展，持續加強債券市場風險管控，完善違約處置機制?？傮w來看，我國債券市場債券高質量發展穩步推進，市場化、法治化、國際化程度顯著提升。

一、推動債券市場定向擴容，支持綠色、鄉村振興等領域債券發行

支持綠色債券市場定向擴容。發行端：一是創新推出“碳中和債”。在“碳達峰、碳中和”的發展目標下，2月9日，交易商協會在綠色債務融資工具項下創新推出“碳中和債”。隨后，滬深交易所也分別于2月25日和3月5日推出“碳中和公司債券”?！疤贾泻蛡钡耐瞥鰧τ诩訌妭袌鰧ζ髽I綠色發展和低碳轉型的支持、推動綠色債券的發行具有重要意義。二是創新推出可持續發展掛鉤債券。4月28日，交易商協會創新推出“可持續發展掛鉤債券”，將債券條款與發行人可持續發展目標相掛鉤，如與綠色債務融資工具等創新產品相結合，募集資金需要用于綠色項目領域。此舉有助于推動因暫無足夠綠色項目而較難發行綠色債務融資工具的發行人發行債券融資，引導發行人實現主體層面的“碳減排”和“碳中和”。三是統一綠色債券標準。2021年4月21日，央行等三部委聯合發布《綠色債券支持項目目錄（2021年版）》，首次統一了綠色債券相關管理部門對綠色項目的界定標準，增加了綠色農業、綠色建筑等新時期國家重點發展的綠色產業領域類別，有助于降低綠色債券發行、交易和管理成本，提升綠色債券市場的定價效率，推動綠色債券市場進一步擴容。四是支持綠色債券發行。10月24日，國務院印發《2030年前碳達峰行動方案》，指出大力發展綠色債券等金融工具，拓展綠色債券市場的深度和廣度，有助于推動綠色債券市場擴容。投資端：一是推出“碳中和”債券指數。3月18日，上交所推出我國首只“碳中和”債券指數，用于反映碳中和債券整體價格走勢和市場發展情況，為市場提供優質的碳中和債券指數化投資標的，有助于引導投資者投資“碳中和”債券，推動綠色債券市場擴容。二是引導商業銀行投資綠色債券。6月9日，央行發布《銀行業金融機構綠色金融評價方案》，進一步拓寬商業銀行考核業務的覆蓋范圍，將考核內容由綠色貸款業務升級為綠色貸款和綠色債券業務，有助于持續引導銀行業金融機構投資綠色債券，改善我國綠色債券投資積極性不高等問題，促進綠色債券市場進一步擴容。

支持鄉村振興領域債券發行。一是支持鄉村振興用途的地方政府債券發行。1月4日，國務院發布《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》（2021年中央一號文件），指出支持地方政府發行一般債券和專項債券用于現代農業設施建設和鄉村建設行動，有助于促進鄉村振興用途的地方政府債券的發行。二是創新推出“鄉村振興票據”。為落實2021年中央一號文件要求，3月15日，交易商協會推出“鄉村振興票據”，募集資金聚焦“三農”發展，重點支持鄉村產業發展、農民就業增收、農業現代化、鄉村建設等項目，有助于推動“鄉村振興”主題相關債券的發行。三是推動新型農業領域債券發行。5月18日，央行等六部委聯合發布《關于金融支持新型農業經營主體發展的意見》，指出拓寬新型農業經營主體多元化融資渠道，支持優質農業產業化龍頭企業發行非金融企業債務融資工具，募集資金用于支持新型農業經營主體等涉農領域發展，推動更多優質企業在銀行間債券市場和交易所債券市場融資，同時鼓勵銀行業金融機構發行“三農”專項金融債券，有助于推動新型農業領域相關債券的發行。四是鼓勵鄉村振興用途的金融債券發行。7月1日，央行等六部門聯合發布《關于金融支持鞏固拓展脫貧攻堅成果全面推進鄉村振興的意見》，指出鼓勵金融機構發行綠色金融債券，募集資金支持農業農村綠色發展，強化對銀行業金融機構服務鄉村振興的資金支持，鼓勵銀行業金融機構發行金融債券籌集資金，提高放貸能力，有助于促進鄉村振興用途的金融債券發行。

推動科技創新領域債券發行。3月10起，滬深交易所相繼推出“科技創新債券”，募集資金專項用于符合國家戰略、支持關鍵核心領域科技創新的項目。3月底交易商協會推出“高成長債”，用以支持具備科技創新能力、擁有核心技術、市場競爭優勢突出、具有良好發展前景的創新型企業。未來科技創新領域債券產品創新和發展步伐有望進一步加快，債券發行量有望持續增長。

推動新型消費領域債券發行。3月25日，發改委等28部門聯合印發《加快培育新型消費實施方案》，支持省級人民政府發行地方政府專項債券，用于符合條件的支撐新型消費發展、有一定收益但難以商業化合規融資的公益性項目建設；支持符合條件的企業到交易所債券市場發行公司債、可轉債及資產支持證券融資，拓展新型消費領域融資渠道；支持符合條件的企業發行企業債券，用于新型消費基礎設施項目建設。此舉有助于推動新型消費領域相關債券的發行。

支持中小銀行發行資本補充債券。1月25日，央行創新推出轉股型資本債券，當風險事件觸發時，轉股型資本債券可轉為股權并參與發行人剩余資產分配，有助于進一步拓寬中小銀行補充資本渠道，增強中小銀行抗風險能力。2021年《政府工作報告》也指出繼續多渠道補充中小銀行資本，有助于推動中小商業銀行可轉債、永續債等資本補充工具的發行規模持續增長。

鼓勵小微企業專項金融債券發行。7月5日，央行印發《關于深入開展中小微企業金融服務能力提升工程的通知》，指出大力推動中小微企業融資增量擴面，鼓勵中小銀行業金融機構發行小微企業專項金融債券，拓寬支小信貸資金來源，有助于推動小微企業專項金融債券等相關債券的發行。

推動縣域專項企業債券發行。4月8日，發改委印發《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》，指出在債務風險可控前提下，加大中央預算內投資和地方政府專項債券等財政性資金統籌支持力度，有序發行縣城新型城鎮化建設專項企業債券，有助于進一步促進縣域專項企業債券的發行。

推進債券市場統一監管和統一執法。統一監管方面，8月18日，央行等六部委在《關于推動公司信用類債券市場改革開放高質量發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）中強調要持續夯實公司信用類債券法制基礎，推動研究制定公司債券管理條例；按照分類趨同的原則，促進公司信用類債券市場發行、交易、信息披露、投資者保護等各項規則標準逐步統一；統籌同步推進銀行間債券市場、交易所債券市場對外開放，統一債券市場境外機構投資者準入和資金跨境管理?！吨笇б庖姟肥峭苿觽薪y一監管的綱領性文件，有利于化解我國債市由于多頭監管造成的問題，推動公司信用類債券市場高質量發展。統一執法方面，7月6日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳公布《關于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》，指出強化對債券市場各類違法行為的統一執法，重點打擊欺詐發行債券、信息披露造假、中介機構未勤勉盡責等違法行為，不斷優化債券市場監管協作機制，是全方位加強和改進證券監管執法工作的行動綱領。8月18日，央行等六部委在《指導意見》中指出，加強債券市場監管和統一執法，壓實各方責任，由證監會依法對涉及各類債券品種的違反證券法行為進行認定和處罰。整體來看，債券市場執法力度有望進一步加強，債券市場法制化水平將持續提升。

規范創新債券市場發展。一是完善綠色債券和鄉村振興債券發行規則。7月13日，滬深交易所分別發布《上海證券交易所公司債券發行上市審核規則適用指引第2號——特定品種公司債券（2021年修訂）》《深圳證券交易所公司債券創新品種業務指引第1號——綠色公司債券（2021年修訂）》等業務指引，進一步提高了綠色公司債券募集資金使用要求，確保募集資金用于綠色產業領域；新增“碳中和綠色公司債券”等綠色債券子品種的募集資金用途及信息披露要求指引；將原“扶貧公司債券”整體修訂為“鄉村振興公司債券”，明確了鄉村振興公司債券發行主體、募集資金用途及信息披露等相關安排。本次修訂有助于進一步完善公司債券創新品種規則體系，規范創新債券市場發展。二是規范綠色債券評估認證。9月24日，綠標委發布《綠色債券評估認證機構市場化評議操作細則（試行）》及配套文件，從綠標委對評估認證機構實施市場化評議和自律管理、市場化評議流程等方面規范評估認證機構行為，是國內首份針對綠色債券評估認證機構的自律規范文件，有助于提高評估認證質量，推動綠債市場健康發展。

完善信息披露制度。為進一步落實2020年末央行等三部委發布的《公司信用類債券信息披露管理辦法》，銀行間和交易所市場均發布相關系列文件，完善信息披露制度。銀行間市場，2月9日，交易商協會修訂《銀行間債券市場非金融企業債務融資工具信息披露規則（2021版）》等系列文件，進一步強化信息披露主體與人員責任，完善細化定期報告中非財務信息披露內容，規范違約處置及投資者保護機制披露要求，強化定向發行產品規則約束，有助于進一步規范信息披露義務人的信息披露行為，提高信息披露質量。交易所市場，4月29日，上交所修訂《上海證券交易所公司債券發行上市審核規則適用指引第1號——申請文件及編制》，重點對償債能力相關的主要披露內容提出要求。同時，發布《上海證券交易所公司債券自律監管規則適用指引第1號——公司債券持續信息披露》，首次由交易所層面對定期報告內容與格式進行自律規范，確立了信息披露基本原則和要求，披露導向上更加側重償債能力分析，同時進一步明晰了重大事項披露標準。兩指引的發布明確了公司債券發行上市審核和持續監管階段的信息披露要求，對市場主體的信息披露行為有較強的規范和指導意義。同日，深交所發布《深圳證券交易所公司債券發行上市審核業務指南第1號——募集說明書參考格式》等業務指南，對深交所公司債券發行上市審核和存續期階段的信息披露內容進行列示，有助于規范公司債券發行人信息披露行為，提高公司債券信息披露水平。此外，9月6日，上交所正式推出信息披露直通車制度。信息披露直通車是指市場主體通過上交所登記和上傳信息披露文件并直接在上交所官方網站披露的信息披露方式，具有完善業務覆蓋、強化事后監管、實施分類監管、優化業務流程等特點，有助于提高信息披露的及時性和便利性，提升公司債券及資產支持證券的信息披露水平。12月23日，證監會發布《公開發行證券的公司信息披露內容與格式準則第24號—公開發行公司債券申請文件（2021年修訂）》，具體修訂內容包括：落實公開發行公司債券注冊制、結合《公司債券發行與交易管理辦法》修訂內容進行適應性修訂、結合債券市場監管實踐調整相關要求等。該文件有助于降低優質發行人的信息披露成本，提高公司債券融資效率。

完善質押式回購業務。一是優化交易業務模式。3月2日，深交所修訂《深圳證券交易所債券質押式協議回購交易業務辦法》，進一步完善交易雙方身份信息展示，新增質押券變更申報，規范到期續做申報，簡化交易操作，擴大質押券范圍，優化結算方式，有助于便利投資者參與質押式協議回購業務，為評級不足AAA的大部分債券提供流動性支持。5月7日，深交所發布《深圳證券交易所債券交易業務指南第2號——債券質押式協議回購》，進一步完善協議回購業務流程，便于市場參與者了解和掌握債券質押式協議回購交易機制安排。二是加強質押回購風險管控。7月9日，中證登和滬深交易所聯合發布《債券質押式回購交易結算風險控制指引》，與2016年版指引相比，本次修訂完善了投資者適當性管理；優化了基本債券回購風險指標，適當放松利率債回購風控指標限制，繼續收緊信用債質押回購；加強結算參與人風險管理職責；完善債券回購自律管理體系。本次修訂有助于減弱信用風險向回購市場轉移，推動交易所債券質押融資市場健康發展。

規范資產支持證券發行。一是規范ABN盡職調查行為。1月5日，交易商協會發布《非金融企業資產支持票據業務盡職調查指引（試行）》，指引指出主承銷商等盡職調查人應遵循勤勉盡責、誠實信用的原則，對擬注冊發行ABN的參與機構以及基礎資產進行調查，并對參與機構、基礎資產的調查內容和盡調報告、工作底稿的規范性提出明確要求，有助于進一步規范ABN的盡調業務，更好的揭示ABN產品的信用風險。二是規范資產支持商業票據業務。11月30日，交易商協會發布《資產支持商業票據募集說明書（參考文本）》，在ABN信息披露表格體系基礎上，進一步細化ABCP特有信息披露要求，主要包括滾動發行機制相關信息披露要求，追加交付資產、回購資產等機制相關信息披露要求，ABCP流動性支持機制相關信息披露要求和ABCP主要交易機制流程的披露要求。此舉有助于進一步規范ABCP產品的發行，提高ABCP產品的信息披露質量。

完善公司債發行與交易制度。2月26日，證監會修訂《公司債券發行與交易管理辦法》，一是落實公開發行公司債券注冊制改革；二是結合新《證券法》內容進行了適應性修訂；三是加強事中事后監管，壓實發行人和中介機構責任；四是結合債券市場監管實踐調整相關條款。本次修訂有助于進一步夯實公司債券注冊制的制度基礎，加強事中事后監管，規范交易所債券市場發展。

完善做市業務制度，提升債市流動性。繼2020年末人民銀行取消銀行間債市做市商準入行政審批后，1月15日，交易商協會發布《銀行間債券市場現券做市業務自律指引》等配套文件，對做市商提出整體要求，強調機構內部對做市業務的有效監督；對做市業務全流程提出要求，明確業務操作規范；細化做市業務違規行為的表現形式，對于不當行為予以嚴肅懲戒等。自律指引及配套文件有助于加強對做市業務的事中事后管理，提升銀行間債券市場流動性。

完善可轉債制度。為落實2020年末證監會發布的《可轉換公司債券管理辦法》，2月5日，滬深交易所發布《關于可轉換公司債券程序化交易報告工作有關事項的通知》，以建立信息報告制度為核心，明確可轉債程序化交易報告管理的相關要求[1]，有助于維護可轉債市場正常交易秩序，防范潛在交易風險。

規范證券公司短融管理。7月20日，央行發布新版《證券公司短期融資券管理辦法》，與2004版相比，一是取消發行前備案，強化事中事后管理；二是修改證券公司短期融資券發行門檻，建立以流動性管理為核心的管理框架；三是延長短期融資券最長期限；四是取消證券公司發行短期融資券的強制評級要求。管理辦法有助于降低證券公司短融的發行成本，提高發行效率，也有助于進一步規范證券公司短期融資券的發行和交易，保護投資人合法權益。

取消強制評級，降低對外部評級的依賴。2021年以來，監管部門發布了一系列政策降低對外部信用評級的依賴，逐步取消強制評級的制度性安排。發行端，1月29日，交易商協會發布《非金融企業債務融資工具公開發行注冊文件表格體系（2020版）有關事項的補充通知》，明確債務融資工具注冊申報環節取消信用評級報告要件要求。2月26日，證監會修訂《公司債券發行與交易管理辦法》，正式取消公開發行公司債券信用評級的強制性規定。3月26日，交易商協會發布《關于實施債務融資工具取消強制評級有關安排的通知》，在前期債務融資工具注冊申報環節取消信用評級報告要件要求的基礎上，進一步在發行環節取消債項評級強制披露，僅保留企業主體評級披露要求。8月11日，央行發布《人民銀行公告（2021）第11號》，明確試點取消非金融企業債務融資工具發行環節信用評級的要求。8月13日，交易商協會發布《關于取消非金融企業債務融資工具信用評級要求有關事項的通知》，明確在試點期間，取消強制評級要求，進一步降低評級依賴。11月19日，人民銀行和銀保監會聯合發布《關于保險公司發行無固定期限資本債券有關事項的通知（征求意見稿）》，明確取消保險公司無固定期限資本債券的強制評級要求。投資端，2月26日，證監會在修訂后的《公司債券發行與交易管理辦法》中，取消了普通投資者參與認購的債券評級必須達到AAA的規定。8月6日，央行等五部委發布《關于促進債券市場信用評級行業健康發展的通知》指出，降低監管對外部評級的強制要求，擇機適時調整監管政策關于各類資金可投資債券的級別門檻，弱化債券質押式回購對外部評級的依賴。8月18日，央行等六部委在《指導意見》中指出降低外部評級依賴，在提升投資機構內部評級能力的基礎上，逐步弱化和取消行政強制評級要求。11月2日，銀保監會發布《關于調整保險資金投資債券信用評級要求等有關事項的通知》，取消保險資金可投金融企業（公司）債券外部信用評級要求，分類設置可投非金融企業（公司）債券最低外部信用評級要求，對于上季末綜合償付能力充足率為200%（含）以上的保險公司，取消其所投資非金融企業（公司）債券的外部信用評級要求，對于上季末綜合償付能力充足率為120%（含）以上的保險公司，其所投資非金融企業（公司）債券的主體和債項級別應在BBB級（含）以上，同時明確保險公司投資BBB級（含）以下債券的集中度要求。長期來看，監管部門取消強制評級將推動評級行業由“監管驅動”向“市場驅動”轉變，行業競爭將進一步加劇，有助于推動評級行業高質量健康發展。

加強評級質量監管，推動評級行業健康發展。2021年以來，監管部門相繼發文要求評級機構提高評級質量。8月6日，央行等五部委在出臺的《關于促進債券市場信用評級行業健康發展的通知》中指出，加強評級方法體系建設，提升評級質量和區分度，明確信用評級機構應當長期構建以違約率為核心的評級質量驗證機制，2022年底前建立并使用能夠實現合理區分度的評級方法體系。同時，從大跨度級別調整、評級的有效性和前瞻性、評級機構的信息化建設等方面對評級機構提升評級質量提出具體要求。8月18日，央行等六部委在《指導意見》中指出，加強對跟蹤評級滯后、大跨度級別調整、更換評級機構后上調評級等行為的監管約束，提升評級機構風險預警功能；構建以違約率為核心的評級質量驗證方法體系，推動形成有區分度的評級標準體系。監管推動評級機構提高評級質量，有助于發揮信用評級在風險揭示和風險定價等方面的作用，推動評級行業實現以評級質量為核心的可持續高質量發展。

加強信用評級行業統一監管，壓實評級機構法律責任。統一監管方面，8月6日，央行等五部委在《關于促進債券市場信用評級行業健康發展的通知》中指出，加強監管部門間的聯動機制，凝聚監管合力，逐步統一債券市場信用評級機構準入要求，聯合制定統一的信用評級機構業務標準，加強監管協同和信息共享，提升監管效力，防止監管套利。8月18日，央行等六部委在《指導意見》中指出，強化信用評級機構監管，逐步統一公司信用類債券信用評級標準，加強市場監管，健全統一執法機制。在信用評級行業統一監管框架確立的背景下，各監管部門的監管標準將逐步統一，監管信息將實現共享，監管套利空間將進一步壓縮。壓實評級機構法律責任方面，2月26日，證監會在修訂后的《證券市場資信評級業務管理辦法》中指出，進一步強化證券自律組織的自律管理職能，增加破壞市場秩序行為的禁止性規定，提高證券評級業務違法違規成本。8月6日，央行等五部委在《關于促進債券市場信用評級行業健康發展的通知》中指出，嚴格對信用評級機構監督管理，加大處罰力度，對存在級別競爭、買賣評級等嚴重違反法律法規的信用評級機構及有關責任人員，依據有關規定予以處罰，涉嫌犯罪的，移送司法機關依法追究刑事責任。8月18日，央行等六部委在《指導意見》也指出，對中介機構存在的盡職調查不充分、受托管理不到位等問題，有關部門應依法嚴肅問責，自律組織應積極采取自律措施。對違法違規情節嚴重的，有關部門應依法采取限制業務資格、移送司法機關等措施，強化市場監管和違規處罰。整體來看，監管進一步強化評級機構的事中、事后監管，評級機構法律責任明顯加重，有助于促進評級機構提升評級質量，提高評級行業公信力。

推動債券市場互聯互通。一是推動銀行間和交易所債券市場互聯互通，8月18日，央行等六部委在《指導意見》中指出統籌同步推進銀行間債券市場、交易所債券市場對外開放，統一債券市場境外機構投資者準入和資金跨境管理，穩步實現我國債券市場跨境聯通和雙向開放。二是推動內地和香港債券市場互聯互通，9月15日，央行發布《關于開展內地與香港債券市場互聯互通南向合作的通知》，“南向通”是指內地機構投資者通過內地與香港基礎服務機構連接，投資于香港債券市場的機制安排，投資標的債券為境外發行并在香港債券市場交易流通的所有券種，境內投資者范圍暫定為經中國人民銀行認可的部分公開市場業務一級交易商，QDII和RQDII也可以通過“南向通”開展境外債券投資。額度管理方面，“南向通”跨境資金凈流出額上限不超過年度總額度和每日額度。目前，“南向通”年度總額度為5000億元等值人民幣，每日額度為200億元等值人民幣?！澳舷蛲ā钡拈_通有助于進一步拓展國內投資者在國際金融市場配置資產的空間，推動我國債券市場雙向開放。

支持外資金融機構進入我國債券市場。1月31日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《建設高標準市場體系行動方案》，指出支持社會資本依法進入債券市場等金融服務業，統籌規劃銀行間與交易所債券市場對外開放，優化準入標準、發行管理，明確中國債券市場對外開放的整體性制度框架，研究制定交易所債券市場境外機構債券發行管理辦法；支持符合條件的民營金融機構和境內外資金融機構獲得非金融企業債務融資工具A類主承銷商資格，參與銀行間債券市場。此舉有助于推動債券市場對外開放水平進一步提升。

支持境外機構投資者參與我國債券市場。一是優化金融基礎設施對外開放服務。3月31日，央行辦公廳發布《關于進一步優化銀行間債券市場基礎設施對外開放服務加強事中事后管理的通知》，要求同業拆借中心、中債登和上清所進一步優化金融基礎設施對外開放服務，為境外機構投資者提供多元化交易、登記、存管、結算等基礎性服務。二是延長境外機構投資者免稅政策。10月28日，國務院常務會議指出，要堅持擴大對外開放，加大吸引外資力度，鼓勵更多外資通過債券市場參與國內發展。會議決定，將境外機構投資者投資境內債券市場取得的債券利息收入免征企業所得稅和增值稅政策的實施期限延長至2025年年底，有助于支持境外機構投資者參與我國債券市場，提高我國債券市場對外開放水平。三是中國國債正式入富。10月29日，中國國債正式納入富時世界國債指數，至此，中國債券悉數納入全球三大主流債券指數，納入將分階段在36個月內完成，屆時中國國債占比將達到5.25%。中國國債正式入富有助于引導國際債券配置資金進入我國債券市場，境外機構參與中國債券市場的深度和廣度有望進一步提升。

優化境內外債券發行人跨境發行制度。一是統一熊貓債管理規則。針對銀行間和交易所債券市場熊貓債管理規則不一致等問題，12月2日，央行和外匯管理局發布《境外機構境內發行債券資金管理規定（征求意見稿）》，統一熊貓債資金管理規則，允許熊貓債募集資金匯出境外，同時允許針對熊貓債開展外匯套期保值交易，有助于推動境外機構在境內發行熊貓債，推動熊貓債市場健康發展。二是推出熊貓債創新品種。11月11日，交易商協會推出社會責任債券和可持續發展債券，針對境外發行人開展業務試點，試點階段，境外機構可試點發行兩類債券。社會責任債券是指發行人募集資金全部用于社會責任項目的債券，可持續發展債券[2]是指募集資金全部用于綠色項目和社會責任項目的債券。社會責任債券和可持續發展債券的推出為境外發行人及投資者參與境內人民幣債券市場創造了有利條件，有助于推動我國債券市場對外開放和人民幣國際化進程。三是優化境內金融機構赴境外發行債券制度。12月23日，央行、發改委發布公告〔2021〕第24號稱廢止《境內金融機構赴香港特別行政區發行人民幣債券管理暫行辦法》，原暫行辦法規定，境內金融機構赴香港發行人民幣債券，需由人民銀行會同發展改革委對其資格和發行規模進行審核，并上報國務院。暫行辦法廢止后，境內金融機構赴境外發行人民幣債券統一由央行、發改委等相關部門在現行管理框架及各自職責范圍內分工負責。此舉有助于進一步統一和規范境內金融機構赴境外發行債券管理框架，提升境外發行債券的便利度和靈活性。

規范地方政府債券信用評級管理。1月20日，財政部制定《地方政府債券信用評級管理暫行辦法》，辦法明確一般、專項債券分開評級，信用評級機構應當結合一般債券、專項債券的特點，客觀公正出具評級意見；開展一般債券信用評級，應當重點關注本地區經濟、財政、債務等情況；債券存續期內應當每年開展一次跟蹤評級，同時關注可能影響償債能力和償債意愿的重大事項，進行不定期跟蹤評級；信用評級機構發現可能影響信用評級開展的重大事件時，立即向財政部報告。該辦法有助于進一步規范地方政府債券的發行，更好的揭示各地區地方政府債務的信用風險。

規范地方政府債券信息平臺管理。2月9日，財政部發布《地方政府債券信息公開平臺管理辦法》，指出地方財政部門應在公開平臺相應欄目及時公開地方政府債務限額、余額，地方政府債券發行、項目、還本付息、重大事項、存續期管理以及經濟社會發展指標、財政狀況等相關信息，有助于推進地方政府債務信息公開，提高地方政府債務信息透明度。

健全地方政府舉債機制。一是健全地方政府依法適度舉債機制。4月13日，國務院印發《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號），指出健全地方政府依法適度舉債機制，提出健全地方政府債務限額確定機制，完善專項債券管理機制，完善以債務率為主的政府債務風險評估指標體系，加強風險評估預警結果應用，健全地方政府債務信息公開及債券信息披露機制等要求。二是加強地方人大對政府債務審查監督。7月21日，中共中央辦公廳印發了《關于加強地方人大對政府債務審查監督的意見》，指出要高度重視政府債務風險防范化解工作，依法推動政府嚴格規范債務管理，建立健全向人大報告政府債務機制，明確人大審查監督的程序和方法，深入開展全過程監管，強化違法違規舉債責任追究。針對地方政府債務風險管控，意見明確一要加強監督問責，二要監督政府建立完善債務風險評估預警和應急處置機制，三要推動政府債務信息公開透明。意見的發布有助于加強地方人大對政府債務的審查監督，壓實地方政府債務管理主體責任，為推動防范化解地方政府債務風險提供重要的制度保障。

加強地方政府專項債管理。專項債資金績效管理方面，6月10日，財政部印發《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》，從事前績效評估、績效目標管理、績效運行監控、績效評級管理和評價結果應用幾個環節對地方政府專項債券項目資金績效進行管理，有助于健全地方政府舉債融資機制，提高專項債券資金使用效益，防范地方政府債務風險。專項債用途調整方面，9月8日，財政部印發《地方政府專項債券用途調整操作指引》，強調專項地方債用途調整應堅持以不調整為常態、調整為例外，專項債券一經發行，應當嚴格按照約定用途使用資金，嚴禁擅自隨意調整專項債券用途，嚴禁先挪用、后調整等行為。指引明確允許專項債項目調整的具體情形和基本原則，同時規范了項目調整程序和信息披露等方面要求，有助于提高專項債券資金使用績效，防范化解地方政府債務風險。

防范化解地方政府隱性債務風險。4月13日，國務院在國發〔2021〕5號文中指出，防范化解地方政府隱性債務風險，堅決遏制隱性債務增量，妥善處置和化解隱性債務存量。完善常態化監控機制，強化國有企事業單位監管，嚴禁地方政府通過金融機構違規融資或變相舉債，清理規范地方融資平臺公司，健全市場化、法治化的債務違約處置機制，加強督查審計問責。7月上旬，銀保監會發布《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防范化解工作的指導意見》（銀保監發（2021）15號），指出嚴禁新增地方政府隱性債務、妥善化解存量地方政府隱性債務、強化風險管理、強化監管監測工作和嚴格依法問責機制。在嚴禁新增地方政府隱性債務方面，15號文要求銀行保險機構對承擔地方政府隱性債務的客戶，一是不得新提供流動資金貸款或流動資金貸款性質的融資，二是不得為其參與地方政府專項債券項目提供配套融資。8月中旬，銀保監會針對15號文發布補充通知，明確隱性債務主體標準以單一法人主體為口徑，存量流動貸款可以視必要程度續作，標準化債券和合格的資管產品不受15號文的約束，信托租賃的“流動貸款”不可新增但可續作，民生類企業融資限制可放松，補充通知在執行層面保留了一定的操作空間，但隱性債務不新增且不斷壓降的監管要求未變。整體來看，15號文及其補充通知體現了監管機構對于地方政府隱性債務嚴監管的態度，積極推動隱性債務的化解工作，全面壓降隱性債務，防范化解地方政府隱性債務風險仍是監管的主要基調。

加強地方國企信用風險管控。3月26日，國資委印發《關于加強地方國有企業債務風險管控工作的指導意見》，統一各地區國企債務風險管控標準。意見強調：一是建立債務風險監測識別機制，二是建立債務風險管控機制，三是建立債券全生命周期管理機制，四是建立債務風險管理的長效機制。該指導意見有助于防范化解地方國有企業重大債務風險，維護金融市場穩定。根據21世紀經濟報道，4月8日，國資委下發《關于報送地方國有企業債務風險管控情況的通知》，通知要求在“地方企業財務快報”增設三張表[3]，地方國企及各級國資委需按期（季度、年度）填報相關數據，與企業財務快報一起報送。此外，對所有地方國企的“權益類永續債占凈資產比例”，以及納入債務風險重點管控范圍企業的“債券占帶息負債比例”“年內到期債券占比”進行限制。此舉旨在嚴控高風險地方國有企業的債務風險，有助于進一步加強地方國企債務風險防控。

限制高風險企業債券融資。4月22日，滬深交易所分別發布《上海證券交易所公司債券發行上市審核規則適用指引第3號——審核重點關注事項》《深圳證券交易所公司債券發行上市審核業務指引第1號——公司債券審核重點關注事項》，兩份指引的主要內容基本一致，采用數量化指標對企業融資結構、杠桿水平等方面劃定“紅線”，對于“踩線”企業，提出審慎確定公司債券申報規模和限制資金用途的要求。此外，指引還明確了諸多需要強化信息披露的情形，并重點明確了城市建設企業和房地產企業的信息披露要求。指引有助于限制高風險企業發行債券融資，防范交易所公司債信用風險。8月18日，央行等六部委在《指導意見》中指出，統籌債券市場宏觀管理，對資產負債率明顯高于行業平均水平、經營擴張激進、關聯關系復雜的發行人建立約束機制。整體來看，監管機構對高杠桿主體的融資約束有望持續加強。

加強存續期風險管理。4月6日，交易商協會發布《銀行間債券市場非金融企業債務融資工具存續期風險管理工作指南》，進一步明確和細化了存續期管理機構開展非金融企業債務融資工具存續期風險管理工作的相關要求，主要包括分類管理、信用風險監測、風險排查與壓力測試工作等方面內容，有助于規范非金融企業債務融資工具存續期信用風險管理工作，強化債務違約預警，更好地揭示債券的信用風險。

完善信用風險緩釋工具運行機制。4月13日，交易商協會發布《銀行間市場信用風險緩釋工具試點業務規則》及配套文件，進一步簡化入市流程，明確資管產品管理人作為一般交易商參與業務，并提出對核心交易商定價估值能力的原則性要求；弱化了憑證創設前管理，通過強化信息披露等市場化方式提高憑證創設效率，并拓展了雙邊清算方式；取消了此前信用違約互換、信用聯結票據只能掛鉤非金融企業債務融資工具的限制。該業務規則有助于優化CRM自律規則及管理體系，完善信用風險分散分擔機制。為落實上述業務規則，8月27日，交易商協會發布《關于銀行間市場憑證類信用風險緩釋工具信息披露有關事項的通知》，明確信用風險緩釋憑證等憑證類信用風險緩釋工具的信息披露要求，包括信息披露原則、渠道、流程、內容、變更、存續期管理、重大披露事項等內容。同時，發布《信用風險緩釋憑證創設說明書示范文本（2021年版）》，為市場參與者在信用風險緩釋憑證的創設、投資及交易方面提供示范。此舉有助于進一步規范信用風險緩釋工具的信息披露行為，完善市場信用風險分散分擔機制。為配合上述通知，9月3日，上清所修訂《信用風險緩釋憑證登記托管、清算結算業務操作須知》，進一步細化或簡化業務流程，覆蓋更多的業務場景，有助于規范和引導市場各方依法合規開展業務，推動信用風險緩釋工具高質量發展。

完善違約處置機制。3月1日，上清所發布《銀行間市場清算所股份有限公司債券違約及風險處置操作指引（試行）》，明確違約定義，對債券展期、調整票面利率、撤銷回售、債券置換等風險處置方案下發行人應提交的申請資料進行了規范，強調發行人應與投資者協商一致，有助于進一步明確違約債券處置流程，完善違約債券登記托管、清算結算及付息兌付服務。8月18日，央行等六部委在《指導意見》中指出，鞏固公司信用類債券的上位法基礎；健全市場化、法治化違約債券處置的基本標準和流程；健全仲裁調解等非訴訟債券糾紛解決機制，探索集體訴訟和當事各方和解制度；健全違約債券轉讓等市場化出清機制?！吨笇б庖姟酚兄谶M一步完善市場化、法治化的債券違約處置機制，提升債券市場出清效率。

打擊“逃廢債”。一是規范企業無償劃轉，1月26日，交易商協會發布《關于進一步規范債務融資工具發行企業無償劃轉事項的通知》，明確無償劃轉的信息披露依據，豐富無償劃轉召開持有人會議的類型[4]，明確打擊逃廢債行為，壓實中介機構責任，加強對違規無償劃轉事項的處分力度。二是嚴禁國企“逃廢債”，3月26日，國資委在《關于加強地方國有企業債務風險管控工作的指導意見》中指出，要依法處置債券違約風險，嚴禁惡意“逃廢債”行為，切實履行屬地責任，指導企業做好風險處置，對于確需破產的企業，要督促企業依法合規履行破產程序，強化信息披露管理，及時、準確披露股東或實際控制人變更、資產劃轉、新增大額債務等重大事項。整體來看，以上舉措均有助于打擊企業“逃廢債”行為，保障投資人合法權益。

完善投資者保護制度。3月28日，交易商協會發布《非金融企業債務融資工具募集說明書投資人保護機制示范文本》，對受托管理人的基本情況、受托管理業務利益沖突情況及防范管理措施、受托協議的主要內容，對持有人會議的目的與效力、召開情形、召集、參會機構和表決決議等內容予以列舉式規定，有助于進一步明確受托管理人機制、持有人會議機制等投資人保護相關內容的披露要求，強化法律保護效力。8月13日，滬深交易所分別發布公司債券投資者權益保護參考文本[5]。上交所發布的參考文本，豐富了投資者保護約定、細化約定實施機制、設置多層次救濟機制、規范募集說明書編制，有助于強化市場約束、提高執行質效、實現市場有序出清、提高信息披露質量，保護投資者合法權益。深交所發布的參考文本進一步規范了特殊發行條款、增信機制、投資者保護條款、違約事項及糾紛解決機制等四個方面內容，強化了對發行人的約束力度，有助于提高投資者保護相關條款的有效性和可操作性，加強公司債券投資者權益保護。