禁止大拆大建后，各地政府如何破解更新困局？

2022年開年，已經有超過30個省市政府，在公布的政府工作報告中提出實施城市更新行動，具體內容涵蓋老舊小區、街區、片區整體改造提升，城市道路與管網改造升級，舊公園改造，加強歷史文化保護等傳統項，也覆蓋到了建立城市體檢評估機制、構建“15分鐘生活圈”、 數字賦能城市智慧管理等新內容。城市基本面決定了更新底色，這30多個省市均結合當前城市發展階段，呈現出更新階段特色，總結歸納后大致可劃分成三個梯隊。

城市擁有良好的經濟發展基礎，多為城市群、都市圈發展戰略下的核心功能承載地，具體包括上海、廣州、深圳、成都等，這些城市的更新內容不再局限于老舊小區、街區、片區整治提升等傳統更新內容，而是開始強調產業片區、居住片區、風貌保護街區的整體功能提升。也有部分城市已經引入“區域統籌”的概念，開始著手跨區的更新項目布局。

相較于第一梯隊，這些省市受到城市規劃強管控、人口密度等外部因素影響，城市建設進度相對稍緩，如北京16個行政區域中，除西城、東城外唯一實現全部街道化的行政區域是石景山，海淀和朝陽還依然存在部分鄉鎮建制。受此影響，這些城市的更新內容較為傳統，片區更新也多以政府主導的歷史風貌保護項目為主，更新進程還處在由政府主導向政企合作的過渡期，出現市場化主體介入的趨勢。

由于經濟基礎和人口基礎一般，這些省市基本處在集中資源發展省會城市的階段，所以除去省內最發達的個別城市外，更新內容多停留在棚戶區改造、老舊小區加裝電梯、管網改造等公共設施建設和基本生活保障層面。

1、“減量”“降速”成為關鍵詞，疫情后轉折出現

以廣深所在的大灣區為例，據2022年第一季度《廣東省三舊改造行業季報》統計，一季度大灣區內九市共監測到900個“三舊”改造（城市更新）項目動態，數量同比下降21.8% 。其中317個為新增進入初期階段的地塊/項目，新增項目動態同比下降42%，新增用地面積規模865.8萬㎡，用地面積規模同比下降29.9%。不論是項目新增、項目推進、項目體量同比均大幅度回落。

從5月6日深圳市龍崗區城市更新和土地整備局發布“《2022年龍崗區城市更新單元計劃第二批計劃》的公告中，更是所有的項目均被打上“計劃延期”標簽。

然而，長期持續的新冠疫情使地方經濟承壓，城市更新或作為一種擴大有效投資的重要方式，迎來新的轉折。

以上海為例，在5月30日發布的《加快經濟恢復和重振行動方案》中提到要全力發揮投資關鍵性作用，其中就將城市更新作為重點內容，未來將加強城市更新規劃編制、政策支持和要素保障，“年內完成中心城區成片舊區改造，全面提速零星舊區改造，年內新啟動8個以上城中村改造項目”。

此外，中心城區舊區改造聯動政策推廣至五個新城，優化完善城中村改造政策，能夠釋放大批城市更新土儲；積極拓寬融資渠道，支持發行地方政府專項債券用于城市更新項目，支持擴大企業債券申報和發行規模，將新型基礎設施等納入地方政府專項債券支持范圍等措施，將有效緩解更新企業在項目初期將承受的融資壓力。

伴隨后續土地端、財政端配套政策的實施落地，市場熱情有望被進一步激發

2、二線城市尋求“政策突破”，最新動態引發關注

5月10日，天津市濱海新區發布關于《濱海新區城市更新專項規劃》，規劃范圍為覆蓋濱海新區行政轄區全部陸域范圍，總面積約2283平方千米，包括5個開發區、16個街道和5個鎮。規劃中有兩點值得關注，一方面是給出到 2025 年的更新目標，包括完成15-18平方公里的城市更新區域，以及1000 億元左右的城市更新資產投資。定量的指標釋放出積極信號，未來三年將成為濱海新區建設發展的又一個“黃金時段”。另一方面，本專項明確提出到 2035 年，完成以拆除重建為主的城市更新區域規模 40-45 平方公里，繼住建部“831禁止大拆大建”發文后，“拆除重建”再一次出現在了地方政府的規劃文件中，后續該區域如何通過主觀能動性，在滿足住建部“2255”更新底線的要求下為更新項目破口，值得期待。

4月25日，南京市召開新聞發布會，公布《南京市城市更新試點實施方案》，《方案》包括總體要求、工作路徑、工作任務、工作步驟、保障措施等5個部分，計劃在“十四五”期間對居住類地段、生產類建筑、公共類空間、綜合類片區4類10個方面進行全要素、全方位更新，并著力探索城市更新的工作機制、實施模式、支持政策、技術方法和管理制度。重點聚焦玄武區、秦淮區、建鄴區、鼓樓區、棲霞區、雨花臺區，江北新區和其他各區重點單元和重點項目。其中各類型更新項目得到明確，值得關注。

2月10日，《長春市城市更新實施辦法》（征求意見稿）公開發布，要求轉變城市開發建設方式，推動城市結構調整優化和品質提升，統籌實施城市更新工作。一方面，國家住建部“2255”底線標準被直接完全納入該實施辦法文本，未來將被嚴格執行。與此同時，提及統籌平衡促進更新項目實施，對無法資金平衡但確需實施的項目，可通過政府補助、異地安置、異地匹配地塊、跨區域綜合平衡土地成本等方式統籌平衡。而在土地出讓方面更是明確提出支持實施主體以“協議出讓、定向掛牌、帶方案出讓”等方式依法合規取得土地使用權。

以上海、廣州等地的經驗來看，城市更新宏觀環境變化，疊加“三道紅線”要求，房企端承受重壓，以至于許多有開發實力、運營優勢的品牌房企出于更新項目轉變為土儲的不確定性、長周期資金沉淀的風險等因素不敢涉足更新領域，“定向掛牌、帶方案出讓”不失為一種經濟高效的有效解決方式。政策后續如何把控合規性、公平性，政策如何落地等問題還需要當地政府來破解。

從全國范圍來看，2022年各地政府都在積極布局城市更新，也都在基于各自的城市發展階段和宏觀環境，探索城市更新的推進方法。“住建部831禁止大拆大建”本質是一次政策糾偏，而非對“城市更新”本質內容否定。城市更新，依舊是我國破解城鎮化發展瓶頸，實現新型城鎮化的重要路徑，也必將成為一個“時代命題”。

從地方來看，此前城市更新最為火熱的滬廣深，降溫的跡象明顯，實際了解到許多推進中項目均面臨多重挑戰而無法按計劃節點推進。相比較下，二線城市表現得更加活躍，許多城市都已經確立了總量目標，劃定了更新重點，并開始尋求“政策突破”。但是我們仍要注意到，即使像深圳、上海這些城市的更新速度放緩，在項目總量和投資上仍遠高于普通二線。此外深圳、上海當前所具備的更新政策環境相對完善，政策確定性和項目風險性更低。下一階段將會成為企業戰略布局的關鍵時點。