財政改革，遇上階段性困境

作者：楊曉懌

隨著社融數據與財政數據的公布，上半年經濟形勢的嚴峻終于揭開了冰山一角，使得悲觀情緒持續蔓延，關于地方財政的壓力解讀與情緒輸出熱度持續升高。

但從宏觀政策與財政系統的角度來說，實際上并不擔憂短期財政收入的下降，因為這些問題完全可以通過增加財政赤字、調整地方債券額度、以及發行特別國債的方式予以解決。真正應當思考的問題，是當前階段性的困境對正在關鍵階段的財政體制改革產生了實質影響：

政策空間仍有余力，困境并不難解

自疫情開始，經濟運行產生的影響就曾對地方財政收入造成一定的影響，2020年上半年的地方財政收入就曾出現過明顯的滑坡，也曾引起過市場的高度關注。但隨后的經濟復蘇與外貿出口增長，很快使得財政收入數據出現明顯好轉，隨后稅收監管措施的升級也彌補了稅基增長的放緩，使得財政預算收入能夠如期完成。

從宏觀政策的角度來看，從去年開始就已經預期到今年的國際形勢與經濟增長會出現較大壓力，預留的政策空間相當充足，因此地方財政的短期收入下降實際上并不構成太大的問題，財政預算收入的缺口完全可以通過發行特別國債、提前下達明年預算等方式進行銜接，并不影響積極的財政政策持續發力。

因此，我們可以很明確地說，地方財政收入的下降只是階段性的困境，在充足的宏觀政策工具下并不構成問題，預留的政策空間與發力空間完全可以應對當前的困難。并且，許多地方財政出現運轉困難的現象，其實是存量隱性債務尚未消化、財政預算體系仍未有效運轉的表征；疫情只是加速了許多問題的出現以及其嚴重程度，問題的根源并不在此。

地方政府艱難轉型，收支矛盾擴張

那么當前財政的艱難，問題到底出在哪兒呢？實際上，當前正處于地方產業結構轉型、地方發展模式轉型以及地方治理模式轉型的共同當口，再遇上疫情的沖擊，自然雪上加霜、捉襟見肘。

當前的地方政府亟須頂著疫情壓力，解決以下問題：

一是地方產業發展的問題。在經濟的逆周期下，地方政府需要加大對地方優勢產業的幫扶力度，以及配套基礎設施的建設。這意味著當前地方政府不僅需要克服收入的下降，還應當積極保持投資力度，才能獲得遠期的收入來源以及健康發展；

二是地方隱性債務治理的問題。過去地方政府通過融資平臺等路徑，以舉債投資的方式實現發展，但也帶來了風險叢生的地方隱性債務問題。當前亟須厘清隱性債務問題，化解潛在的債務風險，調整地方債務的結構與期限，構建可持續發展的地方財政結構；

三是處理好改革背景下的若干歷史遺留問題。在深化預算改革的過程中，可以明顯看到對地方財政收入、支出等環節監管的加強，許多歷史遺留問題也在近年逐漸浮出水面，地方政府仍然需要時間去消化、處理。但疫情的沖擊將這些問題的緊迫性再次提高，使得地方政府疲于應付，往往需要上級政府介入才能解決問題。但這同樣也是地方政府“甩去歷史包袱”的最佳時機，地方政府可以通過這段時間，去解決一些過去難以下手的遺留問題，為新一輪的發展做好準備。

構建新的循環體系，財權掌控之變

在之前的文章中，我就曾經強調，從近年的經濟發展來看，財政的收入雖然有所下降，但仍然保持著一定程度的增速；之所以地方財政逐漸不能自給，本質上是中央財政在財政收入分配的時候拿走了更多的比例、用于全國范圍內的財政再分配；以便平衡地區經濟發展，加強國內經濟內循環的動能。因此，當下地方財政不能自給是財政分配結構導致的現狀；既是央地多層次博弈的結果，也是中央治理不斷加強的明證。

而在新一輪經濟發展要求建立統一大市場、健全國內經濟循環體系的目標下，地方政府的財權不得不出現進一步的下降；在更大的目標下，地方財政已然不僅僅是地方自己的財政，而是需要以省為單位、全國一盤棋的狀態重新看待。

這也就意味著，地方財政的合規性運作與監管會越來越多，歸屬上級財政統一管理、調配、監管的支出體系也會逐漸健全。就算當前的財政階段性困境安然渡過，未來的地方政府與財政，仍然將持續“苦日子”與“緊支出”。

未來的財政改革，將持續在收與支的矛盾下尋找新的平衡，以及為宏觀經濟發展提供更好的支撐。

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原標題： 財政改革，遇上階段性困境