集體土地入市程序與典型案例分享

2019 年 8 月第十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過關于修改《土地管理法》的規定，允許集體經營性建設用地入市，從根本上掃除了集體經營性建設用地直接入市出讓的法律障礙。其法律政策修改流程如下所示：

新修訂的土地管理法的核心內容主要體現在四個方面：直接入市交易、可融資、抵押、后續可轉讓及市場化企業參與拿地。具體而言，刪除了“從事非農業建設必須使用國有土地或者將原集體土地征為國有的規定，增加規定了集體經營性建設用地在滿足一定條件的情況下，可以通過出讓、出租等方式交由農村集體經濟組織以外的單位或個人直接使用，同時使同時使用者在取得集體經營性建設用地之后還可以轉讓、互換、出資或抵押等方式進行再次轉讓或融資”。

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針對集體經營性建設用地的入市程序來說，需要明確其相應的入市主體、入市前提、用途管制、定價方式與收益分配等五個方面的規定。

根據相關法律法規所確立的原則，允許其首次入市的法定主體為集體經營性建設用地的所有權人。而再次入市的，允許的入市主體即為已經取得集體經營性建設用地使用權的使用權人。回溯集體經營性建設用地的所有權與入市主體的匹配形式， 主要存在三種情形，分別如下對應所示：

在實操中，入市主體一般由經濟合作組織實施入市，或委托股改后的有限公司代為上市。

根據本次修訂的《土地管理法》，擬通過出讓、出租等方式入市的集體經營性建設用地須至少滿足以下4項前置條件：

1）擬入市的土地應當是經過土地利用總體規劃、城鄉規劃所確定為工業、商業等經營性用途，且需在每年的土地利用年度計劃中作出相應安排。

2）擬入市的集體經營性建設用地應該依法登記。

3）擬入市的集體經營性建設用地通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，應當簽訂書面合同。

4）集體經營性建設用地出讓、出租等，應該當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。

即集體經營性建設用地是否可以用于開發商品住宅呢？

根據《土地管理法》修訂內容可知，目前法律所允許的入市用途僅為工業、商業等經營性用途，并未明確涉及住宅類用途。關于住宅類項目應用目前存在以下兩種嘗試：

嘗試 1：2017 年 8 月，原國土資源部會同住建部確定了首批 13 個城市試點開展利用集體建設用地建設租賃住房。

嘗試 2：2018 年 12 月，北京市規劃和自然資源委員會首次嘗試利用集體經營性建設用地建設共有產權住房。

因此總結集體經營性建設用地用途，如下圖所示：

關于集體經營性建設用地的入市價格，原則上根據相關法律條文約定，需要與國有建設用地“同等入市、同權同價”，但由于集體經營性建設用地市場發育遠遠不夠， 尚未形成完善的土地供求競爭機制，實操中目前出讓的集體土地地價水平普通偏低， 因此相較國有建設用地來說存在較大的價格優勢。

開發商支付相應的土地款后，該筆資金的流入方分別為政府——村集體——村民。

每個環節的具體分配比例需依據相關法律條文來定。具體來說，依據 2016 年 4 月財政部、國土部制定的《土地增值收益調節金征收管理制度》，農村集體經營性用地入市，再轉讓環節，政府征收一定比例的調節金用以改善農村基礎設施配套等；村集體留下一定比例的發展基金后，將剩余收益分配給農民。

從計算公式的表達上來看：

土地增值收益 = 土地入市收益 – 取得成本 – 土地開發支出；

調節金 = 土地增值收益 × 正式比例（20%~50%）

調節金上繳至縣一級地方政府國庫，納入一般公共預算管理，省、市不參與分成， 征收比例各地可根據實際情況調整。

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目前房企介入集體租賃用地投資，目前相對成熟的有兩種路徑：

路徑1：集體經濟組織（經濟合作社或股改后的有限公司）與國企共同聯合開發整體租賃住房。以北京市為例，集體經營性建設用地使用權入市采取區（鎮）級統籌方式，同時明確規定：集體經濟組織在新成立的企業持股比例不低于51%，且應有保底分紅。

路徑2：集體經濟組織（經濟合作社或股改后的有限公司）或開發企業通過招拍掛、協議出讓等模式獲取土地使用權。在背景導入中的北京大興區瀛海鎮集體建設用地，用于建設共有產權房的項目，即是按照此種路徑實現入市出讓。

“路徑1”典型案例：與集體經濟組織的聯合開發模式

在上述模式中，大興區采取集中統籌方式，成立區級有限公司與國企聯合體共同聯合開發。

“路徑2”典型案例：招拍掛拿地，獨立開發

在上述模式中，大興區采取集中統籌方式，成立區級有限公司獨立完成地塊拆遷、騰退等一級整理工作，最終待地塊收儲后到二級市場獨立摘地。

集體經營性用地入市目前尚處于初期發展階段，對于很多事項需要待相關法律法規出臺來進一步明確