財政重整再現(xiàn)，該驚慌嗎？

作者：毛小柒

來源：濤動宏觀（ID:jinrongjianghu123123)

（一）2021年12月23日，鶴崗市政府官網(wǎng)發(fā)布《關于取消公開招聘政府基層工作人員計劃的通知》，指出“因鶴崗市政府實施財政重整計劃，財力情況發(fā)生重大變化，決定取消公開招聘政府基層工作人員計劃，敬請理解”，引起市場廣泛熱議與憂慮，不過目前在鶴崗市政府官網(wǎng)通過關鍵詞雖然仍能夠看到上述通知的標題，但點開題目鏈接已無法跳轉(zhuǎn)，即上述內(nèi)容已經(jīng)被刪除。

（二）2021年7月26日，鶴崗市政府召開的十六屆七十二次常務會議提及“……匯報了我市財政重整計劃實施方案、預算調(diào)整情況和專項資金盤活等情況……當前，我市財政形勢極其嚴峻，我市將啟動財政重整計劃……通過開源節(jié)流、摸清家底、監(jiān)管到位等有效措施，推動財政運行逐漸恢復正常”。

市場之所以比較關心，一方面是因為這是首例地級市進行財政重整，引起市場對部分區(qū)域財政和債務的憂慮；另一方面則是因為財政重整主要針對顯性債務，如果顯性債務風險較大，那背后的隱性債務風險可能更值得憂慮。

二、四川資陽市的雁江區(qū)和安岳縣已于2018年率先實施了財政重整計劃

應該說，鶴崗并非首例宣布實施財政重整的地區(qū)，四川資陽市的雁江區(qū)和安岳縣已在2018年實施過財政重整計劃，并于2019年成功退出財政重整。

（一）早在2017年2月，四川省政府便發(fā)布《關于進一步加強政府債務和融資管理的通知》（川府（2017）10號），明確提出“對于達到啟動地方政府財政重整計劃條件的地區(qū)，要依法履行相關程序啟動地方政府財政重整計劃”。同年3月，四川省內(nèi)江市則提出“嚴格執(zhí)行債務風險預警機制和應急處置預案，強化債務風險分級預警和防范化解，通過財政重整化解債務風險”。

（二）2018年1月，四川省財政廳在《關于四川省2017年財政預算執(zhí)行情況和2018年財政預算草案的報告》中指出“債務風險突出地區(qū)啟動實施財政重整”。同年，四川省資陽市下轄的雁江區(qū)和安岳縣便啟動了財政重整，最終成功于2019年完成了財政重整。事實上，當時雁江區(qū)和安岳縣均出現(xiàn)專項債務付息支出占比超過10%上限的情況。

1、2018年8月31日，安岳縣成立財政重整工作領導小組（縣長、常務副縣長分任組長、副組長），其它小組成員來自縣政府辦公室、縣紀委、縣委組織部、縣委編辦、發(fā)展改革局、經(jīng)科信局、財政局、人社局、審計局、金融辦、人行安岳支行等多部門。安岳縣2017年決算報告顯示，2017年全縣政府性基金支出4.45億元，專項債務付息支出1.21億元，占比為27.1%，超出10%的紅線。

2、2018年9月28日，雁江區(qū)召開區(qū)常委擴大會議，研究了財政重整工作相關事項具體執(zhí)行安排。

實際上，不僅雁江區(qū)和安岳縣，資陽市本身也曾出現(xiàn)專項債務付息支出占比超10%的情況。而從雁江區(qū)和安岳縣的情況來看，之所以會出現(xiàn)超過10%的紅線情況，主要是因為其土地出讓收入下滑過快，估計鶴崗也是受這個因素影響。

三、何為財政重整？

2016年11月14日，國務院發(fā)布的《地方政府性債務風險應急處置預案》（國辦函（2016）88號，下稱88號文）對“財政重整”有較為全面的闡述。

（一）財政重整：化解顯性債務風險的嘗試

財政重整是指債務高風險地區(qū)在保障必要的基本民生支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出基礎上，依法履行相關程序，通過實施一系列增收、節(jié)支、資產(chǎn)處置等短期和中長期措施安排，使債務規(guī)模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態(tài)。

因此，財政重整并非指政府破產(chǎn)，即財政重整之后，仍然需要保障必要的基本民生支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出，且不得因償還債務本息影響政府基本公共服務的提供。同時，導致財政重整的硬性指標反映的是顯性債務。

實際上，國外已有實施財政重整的先例。例如，2011年，美國俄亥俄州曼斯菲爾德市地方政府便進入財政應急狀態(tài)并開始實施財政復蘇計劃，其采取的主要手段包括將個人所得稅提高0.25%、減少公務員節(jié)假日工資及帶薪病假、減少公車使用、處置森林資產(chǎn)等。早在1994年，加利福尼亞州奧蘭治縣也采取過一系列的財政重整措施，其采取的措施包括裁減2000余名公務人員、壓縮固定資產(chǎn)投資和削減公共服務項目等。

（二）財政重整的觸發(fā)機制：顯性債務付息支出占比超過10%的紅線

88號文提出“市縣政府年度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%，或?qū)ｍ梻鶆崭断⒅С龀^當年政府性基金預算支出10%的，債務管理領導小組或債務應急領導小組必須啟動財政重整計劃”。可以看出，財政重整的前提是一般債務或?qū)ｍ梻鶆崭断⒅С龀^自身承受能力的10%，并非指隱性債務。

其中，縣級以上地方各級政府設立政府性債務管理領導小組（非常設機構(gòu)），當本地區(qū)出現(xiàn)政府性債務風險事件時，根據(jù)需要轉(zhuǎn)為政府性債務風險事件應急領導小組。必要時，省級政府可以成立工作組進駐風險地區(qū)，幫助或者接管風險地區(qū)財政管理，幫助制定或者組織實施風險地區(qū)財政重整計劃。

（三）如何實施財政重整計劃？開源節(jié)流與省級政府臨時救助

啟動財政重整計劃后，地方政府需要從開源和節(jié)流兩個方面采取對應舉措：

1、首先需要加大清繳欠稅欠費力度、暫停財稅優(yōu)惠政策，確保應收盡收，同時應增加政府資源性收入以及統(tǒng)一處置政府擁有的各類經(jīng)營性資產(chǎn)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)、國有股權(quán)等。

2、除必要的基本民生政策支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出外，視債務風險等級，本級政府其他財政支出應保持“零增長”或者大力壓減。具體可以概述為，

（1）“三不一退”，即不得新批政府投資計劃、不得新上政府投資項目、不得設立各類需要政府出資的投資基金，已經(jīng)設立的應當制定分年退出計劃；

（2）“削減經(jīng)費”，包括實行公務出國（境）、培訓、公務接待等項目“零支出”，大幅砍掉政府咨詢、差旅、勞務等各項支出；

（3）“縮編裁員”，即機關事業(yè)單位暫停新增人員，必要時采取核減機構(gòu)編制、人員等措施； 

（4）“清理補貼”，即暫停地方自行出臺的機關事業(yè)單位各項補貼政策，清理各類對企事業(yè)單位的補助補貼。 

（5）暫停土地出讓收入各項政策性計提，扣除成本性支出后的土地出讓收入應全部用于還債。

3、若以上舉措仍無法解決債務危機，則可以申請省級政府臨時救助，手段包括代償部分政府債務、減免部分專項轉(zhuǎn)移支付配套資金等。但是，財政重整計劃結(jié)束后，省級政府可以決定是否收回相關資金。

4、以資陽市下的雁江區(qū)和安岳縣為例，雁江區(qū)財政局在其2018年財政工作重點中提出通過綜合落實支出控制辦法、綜合采取加大預算安排、推動融資平臺轉(zhuǎn)型改制、盤活存量資產(chǎn)資源等方式將專項債務利息支出在基金支出中的占比降到10%以內(nèi)。安岳縣提出的財政重整計劃則更為詳細，

（1）加大對閑置國有資產(chǎn)、低效經(jīng)營性國有資產(chǎn)、政府債務對應形成資產(chǎn)的處置力度、削減政府一般性支出，同時除縣委、縣政府決定且已落實項目建設資金的項目外，其他本級財政投資的政府性項目一律暫停立項審批，停建或緩建尚未啟動的本級財政投資的政府性項目。

（2）定額公用經(jīng)費支出補助標準在年初預算的基礎上再次壓縮10%。

（3）財政重整期間，暫停市、縣政府出臺的各類獎勵，暫停對企業(yè)的各類政策性補貼、貼息等優(yōu)惠政策補助，且不再出臺新的優(yōu)惠政策。

（四）88號文還有哪些要點？

1、88號文提出，根據(jù)政府性債務風險事件的性質(zhì)、影響范圍和危害程度等情況，將風險級別劃分為I級（特大）、II級（重大）、III級（較大）、IV級（一般）四個等級，實行分級響應和應急處置。

2、地方政府性債務風險事件是指地方政府已經(jīng)或者可能無法按期支付政府債務本息，或者無力履行或有債務法定代償責任，容易引發(fā)財政金融風險，需要采取應急處置措施予以應對的事件。

3、省級政府對本地區(qū)政府性債務風險應急處置負總責，省以下地方各級政府按照屬地原則各負其責，財政部門是政府性債務的歸口管理部門、承擔本級債務管理領導小組（債務應急領導小組）辦公室職能。

4、設區(qū)的市級、縣級政府（以下統(tǒng)稱市縣政府）預計無法按期足額支付到期政府債務本息的，應當提前2個月以上向上級或省級政府報告，并抄送上級或省級財政部門。

5、地方政府或有債務的債務人預計無法按期足額支付或有債務本息的，應當提前1個月以上向本級主管部門和財政部門報告，經(jīng)財政部門會同主管部門確認無力履行法定代償責任或必要救助責任后，由本級政府向上級或省級政府報告，并抄送上級或省級財政部門。

四、關注2022年部分區(qū)域的城投債務風險

（一）隱性債務風險可能是比較常見的現(xiàn)象，而不太常見的顯性債務風險超標較為罕見，某種程度上這更能反映地區(qū)債務風險的壓力，畢竟如果顯性債務都出現(xiàn)風險，那么沒有被披露的隱性債務風險壓力便可想而知了。事實上，其它一些地區(qū)也曾采取過類似于財政重整的舉措。例如，2018年湖南邵陽市本級“停、緩、調(diào)、撤”公益性基礎設施項目投資規(guī)模達到457.88億元，核銷存量或有債務73.45億元，同時壓減政府公用經(jīng)費和非稅收入執(zhí)收成本。

再比如，2018年9月，沈陽市遼中區(qū)出臺了處置閑置國有資產(chǎn)償還政府性債務工作方案，擬將區(qū)水利局、教育局、外經(jīng)局、衛(wèi)計局、住建局等部門300余套（棟）閑置資產(chǎn)，在2019年一季度公開拍賣。

可以預期，資陽雁江區(qū)、安岳縣以及鶴崗并不孤立，也不會是最后一個啟動財政重整計劃的地區(qū)，下一個地區(qū)會是哪里可能也需要關注？

（二）雖然沒有數(shù)據(jù)驗證，但我們推測，部分地區(qū)之所以出現(xiàn)財政重整的問題，可能是與近期土地出讓收入大幅下滑（如流拍等）導致政府性基金收入對應大幅下滑有關，同時一些城投平臺受隱性債務監(jiān)管趨嚴影響（如15號文）導致地方債務之間的騰挪空間明顯變小（如顯性債務壓力沒辦法通過城投緩解）可能也成為推動因素。實際上，2018年進行財政重整的資陽雁江區(qū)和安岳縣顯性債務付息支出占比超過10%的紅線，同樣也是因為土地出讓收入大幅下滑。

（三）考慮到土地出讓收入下降或處于低位還將延續(xù)，意味著地產(chǎn)行業(yè)的危機實際上正在向城投平臺蔓延，隱性債務監(jiān)管強化限制了城投平臺的融資現(xiàn)金流，而地產(chǎn)行業(yè)的危機則限制了地方政府的政府性基金收入，財政政策力度強化又在加重地方政府的財政負擔，因此對融資現(xiàn)金流或土地出讓收入較為依賴的地區(qū)，未來需要給予重點關注，有些風險如果不能騰挪，恐怕是難以掩蓋的。

（四）現(xiàn)階段，財政重整只是針對顯性債務，且并沒有在地區(qū)間大范圍鋪開。而市場更關心的是隱性債務的處理路徑，而目前看政策層面似乎仍堅持“誰家的孩子誰抱”以及“債權(quán)人與債務人共擔風險”的原則，尚沒有具體解決思路。當然，地方政府在對待隱性債務層面需要考慮的約束條件實際上更多，貴州、云南等地區(qū)的前車之鑒仍然讓地方政府心有余悸。

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原標題： 財政重整再現(xiàn)，該驚慌嗎？