李忠鮮：破產立案與受理的改革思路——兼論《九民紀要》的新規則

破產立案與受理的改革思路

——兼論《九民紀要》的新規則

中國人民大學法學院博士后研究人員 李忠鮮

各位領導、嘉賓，大家好。我是今天這一組最特殊的一位，前面的法官提供了很多寶貴的實踐經驗，我今天向各位報告的題目是《破產立案與受理的改革思路》，我的研究基礎主要是最高人民法院最近幾年頒布的和破產立案受理相關的文件、最高院對相關文件做出的解讀，還有地方各級法院對破產立案受理程序的理解和做法。在這個基礎上，我梳理出了一個大致的司法改革思路供大家參考。

我報告主要分為三個部分，第一部分是從破產立案難的制度成因來講。第二部分是破產立案機制改革的起點，改革的基礎是《企業破產法》第二條和第十條的相關規定，還有破產法司法解釋一的相關規定，在此基礎上，第三個部分我將分析“立-審-破”分離的改革機制和思路。

首先，為什么我被安排在這個“府院聯動與營商環境”的分會場，我想可能這個主題還是跟營商環境密切相關的。我們都知道，債務債權關系長期得不到處理并不符合市場主體預期，進而影響到營商環境，因為破產立案的便捷程度直接決定了市場主體退出機制改革的成敗。從破產法治的改革方向上看，完善破產立案受理制度是緩解當前經濟下行壓力的一劑良藥，然而由于我國破產文化的缺失、相關立法的粗疏和傳統觀念對破產的抵觸心理，破產案件的申請率低和受理難的問題成了當前破產審判業務的瓶頸。這主要出于以下三個原因：

第一，是立法上面的空白和缺漏，在座的法官應該很了解，尤其在“破申”案號的提法出來之前，因為《企業破產法》并沒有規定人民法院破產立案審查的具體程序，這導致各級法院在實踐中的做法差別較大，有一些是主動召集當事人進行辯論和舉證，有點類似美國破產法上的聽證程序，另外一些法院采取書面審查的方式，這導致破產立案受理的標準不一致。第二個原因，正如剛才發言的于淼法官和廣西的孫翔法官所提到的，我國破產文化的培育不足，具體來說就是大家對破產保護理念的認識不足，所以在申請破產時遲疑不決。第三個原因是來自法院內部和外部的測評壓力，因為破產案件受理之后會涉及一系列的職工安置的問題以及財產變賣的問題，關系到社會穩定，所以法院在受理的時候會面臨極大的壓力。這一系列因素共同塑造了破產制度使用率不高的現象。

為了解決這一問題，最高人民法院發布了多個政策性文件，取得了初步成效。尤其是在2016年中央經濟工作會議的前后，先后出臺了《最高人民法院關于破產案件立案受理有關問題的通知》《最高人民法院關于依法開展破產案件審理積極穩妥推進破產企業救治和清算工作的通知》《全國法院破產審判工作會議紀要》等政策性文件，我后面會把具體的內容詳細的給大家介紹一下。這些司法政策性文件與此前頒布的《<企業破產法>解釋（一）》形成合力，大幅度地推進了破產案件受理工作，使得破產啟動難的問題得到了較大的緩解。然而，通過與市場化程度更高的國家對破產法的使用率進行對比可知，我國的破產立案率仍然存在較大的提升空間。2019年，最高人民法院發布的《全國法院民商事審判工作會議紀要》（以下簡稱《九民紀要》）承襲了上述司法解釋和政策性文件的精神，進一步督促人民法院在破產立案階段行使受理、移送和審查職能時，要求不得對破產事件本身作價值判斷，不得將法外因素作為破產案件的前置受理條件。

下面我來給大家介紹一下破產立案改革的起點，我國破產受理機制的改革起點是《企業破產法》及其司法解釋中的立案審查制。首先，根據《企業破產法》第二條所規定，能夠適用企業破產法的這些企業是不能清償到期債務或者明顯缺乏清償能力，這一條相當于把受理案件的范圍框死了，所以導致各地法院受理的時候遲疑不決。第二個，此后頒布的以案件受理為核心內容的《解釋一》對受理條件作了詳細說明，又進一步強調了對實質要件的要求，形成了破產立案-破產審理的二元構造。雖然《解釋一》界定了法定受理標準中的“不能清償到期債務”“資產不足以清償全部債務”和“明顯缺乏清償能力”等關鍵概念，為人民法院判斷破產原因提供了規則指引，但從本質上看，其解釋對象仍然是破產原因，仍舊遵循的是破產立案-破產審理的二元構造。所以在受理的時候，為法院的消極受理提供了一個制度依據。

值得關注的是，在《企業破產法》規定的立案審查制之下，立案與受理的語義上的區別也引發了爭議。不知道在座的法官中有多少會認為破產立案和破產受理是同一個意思，或者說認為他們只是一個文字游戲。我翻看了一些案例，在廣州市中級人民法院審理的一個案件中，中院當時就因為當事人收集的公司資料不足以反應公司資不抵債的情況，所以駁回了破產申請。但是廣東省高院又駁回了一審法院的裁定，就是說法院要先受理案件，再做實質要件的判斷。這就關涉到以下幾個問題：第一個是立法表述上，實在法上，無論是法律還是司法解釋，都只有“受理”的表述，而沒有“立案”的表述，那么是否意味著在破產法中受理與立案同義？法官平常在辦案的過程中，經常會把這兩個混用或者直接用“立案受理”這樣的表達。在文字游戲之外，爭議焦點是區分這兩個概念是否有其意義呢？其實區分的意義在民事訴訟理論上是有理論依據的，這個意義就在于明確案件受理階段的審查標準，并且根據審查標準確定當事人的舉證責任。也就是說，法律規則要在每一個階段分清楚當事人的舉證責任，這樣才能夠確保他的訴權?！毒琶窦o要》在這個基礎上，主要從法院內部來著手解決這一問題，它強調是對法外因素的干擾排除。

對法律和司法解釋作出檢討后可以得出結論，《企業破產法》只劃分了破產立案和破產審理兩個階段，而且立案階段就需要對破產原因進行審核。客觀而言，法律和司法解釋中制度設計的固有缺陷造成了立案條件高、立案難的局面，因為在不區分立案和受理時，接受材料和破產審理之間沒有相對獨立的審查程序加以區隔，這無疑提高了申請人的證明責任。不僅如此，破產立案-破產審理的二元構造還對以下兩個問題解釋造成了困難：第一，如果法院至少需要對材料作一定的審查，那么法院接收申請材料的程序應該如何定義？第二，在受理階段是否需要對破產原因進行實質審查？

正是因為認識到了《企業破產法》中的案件受理機制掣肘了破產審判工作的蓬勃發展，政策制定者就順應了民事訴訟領域中最為矚目的立案登記制改革的大背景。《九民紀要》、《破產審判工作會議紀要》發布就是民事訴訟法上的立案登記制改革在破產領域的體現，因為立案登記改革就是為了提高受理的質效，保障當事人便利行使訴權。

《九民紀要》在完善受理制度方面做出的實質貢獻，《九民紀要》第107條重申了提高受理效率的根本原則，不得以破產申請材料不齊備或“影響社會穩定”為由拒絕立案和移送，對材料不齊備的破產申請應當告知當事人在一定期限內補充，對可能影響社會穩定的破產申請應當積極與政府部門協調相關事宜并制定處理預案。除此之外，不同于以往司法解釋和政策文件中對當事人證明責任和申請材料的具體規定，《九民紀要》更加強調破產立案的便捷性和破產審查的嚴格性，其中最大的變化是在審查階段對案件申請材料的審理方式由此前的形式審查變為了實質審查，突出“立-審-破”各環節的獨立性。除此之外，《九民紀要》第108條還明確了“人民法院裁定受理破產申請系對債務人具有破產原因的初步認可”，以此確定了“裁定受理破產”的法律效力不僅僅是如《九民紀要》頒布之前一些觀點所認為的“只是接受破產申請材料”，而是對債務人具有破產原因的認可。

《九民紀要》提出的“立-審-破”分離的法院工作機制解決了多年來我國在破產申請審查這一問題上的裁判分歧和學理爭議。事實上，這種爭議和分歧并不是因為法院同志的工作失誤或者是有意為之，雖然破產和普通的民事訴訟同屬訴訟程序的范疇，在20年前破產還屬于民事訴訟的一個小分支，但實際上大家已經認識到這兩類案件存在實質上的區別，之所以在受理時法官會遲疑不決，總是抱有謹慎態度，就是因為在我國，破產受理就相當于比較法上的所謂破產宣告的效力，不僅如此，在破產受理的時候就發生了一系列實質性的對權利和義務的一些調整，比如說在進入破產之后，就可以行使撤銷權，然后還有管理人對于財產的一些把控措施，這些都是法院比較謹慎的一些原因。

據我觀察，近年來的破產審判經驗所凝聚的共識是，對立案申請材料作篩查的程序應當限制在合理的時間范圍內，既要保障當事人的時間利益，又要有足夠時間確定債務人確實存在不能支付或資不抵債的客觀情況，防止惡意的破產申請。另一方面，也應當認識到上述關于立案受理概念的根本分歧并不在于是否審查，而是在于確定在哪個階段需要對破產原因作實質意義上的判斷，因為保障訴權的關鍵是確定在什么階段的審查才是符合程序正義的。就此而論，《九民紀要》中強調的“立-審-破”工作流程一體化地解決了上述爭議，以獨立的審查受理機制代替之前單一的立案機制，既為及時接受申請材料提供了窗口，又為法院對破產原因的審查提供了程序上的正當性。

我的報告就到這里，請大家批判指正。