從《江蘇清整聯辦文件》到《浙江省地方金融條例》——金交領域地方監管趨勢解讀

那么，江浙兩省紛紛發文的背后，反應了怎樣的監管趨勢？就金交行業自身而言，又該注意到哪些影響呢？下面由筆者逐一分析解答。

一、金交場所地方監管政策出臺的大背景

就金交行業而言，其主管部門為證監會聯席會議（以下簡稱清整聯辦），但在2018年以前，這一主管部門并未發揮太大作用，其實際監管部門為各省金融辦管理。所以，這種監管上的空白地帶，帶給金交行業快速發展機遇。

但從2018年以來這一情況發生巨大變化，其標志性事件便是清整聯辦2號文的發布，自此金交行業進入到強監管時代。

在2號文之后，證監會清整聯辦又發布了5號文、35號文，將強監管時代金交場所治理、整頓政策予以明確。其中已明確的趨勢有：金交場所屬地化業務、金交場所合并整合、金交場所明確業務范圍等。

而這其中金交場所屬地化業務規范內容，便是這一次江蘇省清整聯辦文件的重要依據所在。屬地化業務要求其實是雙向的，一方面對金交場所而言，其業務范圍僅限于省內范圍內的金融資產交易，如2號文中提到的不良資產、國有非上市產權交易、地方金融監管領域內產品等。另一方面對于省內金融機構、政府平臺而言，其掛牌登記業務僅限于在省內金交場所登記掛牌，不能在外地金交場所掛牌。但根據筆者了解到的情況是，這兩點都未能得到完全的落實。第一，非省內的金融資產仍在省內金交場所備案掛牌。第二，省外金交場所通過與省內金交場所合作的形式，實現對省內金融資產的異地掛牌。所以，江蘇省這一政策文件的出臺，便是基于以上實際情況。

對于《浙江省地方金融條例》而言，其法律效力位階更高，其針對的金融機構范圍更大。在本條例第二條第三款中特別指出：本條例所稱其他地方各類交易場所，是指從事債權、知識產權、文化藝術品權益、金融資產權益等權益類交易以及大宗商品類交易的各類交易場所，不包括僅從事車輛、房地產等實物交易的交易場所以及縣級以上人民政府及其有關部門依法設立的公共資源交易場所。即明確表示浙江省內金交場所收到本條例管理規制。

其出臺背景同樣基于浙江省金融領域的實際情況，浙江省民營經濟發達，也帶動了金融市場的發展，但從2018年以來，浙江省飽受金融市場負面沖擊。從前些年大力扶持的互聯網金融公司紛紛暴雷，到省內私募巨頭暴雷涉刑，再到金交場所存量業務風險激增，如何應對并處置金融風險，是浙江政府這一時期重點關注的問題之一。所以，在《浙江省地方金融條例》中，對過往金融組織風險情況進行了總結與提煉，并直接體現在條例的監管要求之中。

因此，不管是江蘇省清整聯辦文件還是《浙江省地方金融條例》其出臺背景，是基于其所在省份的金融市場實際情況，所以可以預見的是其他各省份后續也將出臺相關監管文件，在2020年底金交場所存量業務化解完畢的這一時間點前，各省清整聯辦、金融辦、省級政府、人大等部門，會重點關注轄區內金交場所業務發展動向，及時應對、處理金交場所存量業務風險問題。

二、金交場所地方監管政策內容解讀——以《浙江省地方金融條例》為例

相比于江蘇省清整聯辦文件，《浙江省地方金融條例》（以下簡稱條例）不管是效力層級還是規范內容，更加全面、細致，值得金交行業格外關注。

本次《浙江省地方金融條例》共分為六大部分（第一章　總則、第二章　地方金融組織監督管理、第三章　金融風險防范與處置、第四章　金融服務實體經濟、第五章　法律責任、第六章　附則），涉及五十二個條款，對于浙江轄區內金融組織監管內容進行體系化規定。就其內容方面需重點關注如下幾點：

第一、明確地方金融監管工作原則

根據條例第三條規定“地方金融工作應當遵循分類管理、穩妥審慎、防控風險、創新發展的原則。”即在嚴格監管的同時，也為地方金融發展留有創新空間，并非一刀切原則。

第二、明確地方金融監管層級與體系

根據條例第五、六條規定，浙江省將金融監管劃分為省地方金融監督管理部門、設區的市地方金融工作部門和縣（市、區）人民政府確定的部門（地方金融工作部門）、縣級以上人民政府發展和改革、財政、公安、司法行政、人力資源和社會保障、市場監督管理、稅務等部門三個層次。

其中省級金融監管部門負責組織、協調、指導金融風險防范與處置工作。地方金融工作部門負責負責本行政區域內金融風險防范與處置的具體工作。縣級以上人民政府及其有關部門依據法定職責做好相關工作，并做好相應公益宣傳工作。由此形成較為明確的監管分工，構建轄區內金融監管網絡。

第三、明確地方金融組織治理結構、股權管理、關聯交易要求

根據條例第十一、十二條規定，地方金融組織需構建完善法人治理結構、股權管理，同時就關聯交易上不得為關聯方提供服務的條件優于為非關聯方提供同類服務的條件，并在關聯交易事項表決中董監高、控股股東予以表決回避。

第四、業務創新規定

條例中一方面規定地方金融組織從事金融業務必須取得相應行政許可或備案，同時省市金融監管部門將開展上述信息公示制度。另一方面規定地方金融組織可以在依法合規、風險可控的前提下，開展業務創新。省地方金融監督管理部門可以根據業務特點和風險情況，實施審慎監督管理。

意味著金交場所在保障合規、風險可控的前提下，可開展一定業務創新工作。同時在清整聯辦35號文中，其實也有提及，即“金交場所擬交易產品不屬于中央和地方金融管理部門監管范圍內的，地方監管部門可以進行研究論證，同意的出具書面意見并抄送證監會聯席會議。”

第五、投資者適當性制度規定

作為九民紀要中引發金融行業大討論的投資者適當性制度，在《浙江省地方金融條例》中也得到貫徹與落實。在條例第十六條規定“地方金融組織發行產品或者提供服務的，應當向投資者或者消費者提示風險，披露可能影響其決策的信息。地方金融組織披露的信息應當真實、準確、完整，不得有虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏。”同時在第十七條中特別針對債務性融資業務產品規定“地方金融組織為債務性融資業務產品發行提供服務的，應當建立投資者適當性制度，保障適當的產品銷售給適合的投資者。”

那么，后續金交場所債務性融資業務產品，尤其是自主管理類產品，急需補足適當性制度這一環，否則將不僅僅面臨民事訴訟糾紛困擾，也會面臨相應的行政處罰。

同時在募集宣傳上，明確發布金融類廣告不得不得對投資收益或者投資效果作出保證性承諾，不得明示或者暗示保本、保收益或者無風險。非公開募集資金，不得以廣告、公開勸誘等方式開展資金募集宣傳。對于存在上述違規問題的金交場所，一定要及時予以整改，避免引發系列性負面影響，最終導致監管部門的嚴厲處罰。

第六、落實金融風險防范及處置活動

根據條例內容，就金融風險防范及處置方面，首先要建立健全風險管理制度和內部責任追究制度，以落實風險處置主體責任。其次，省級政府層面要建立風險監控機制，同時作為地方政府監管部門要積極配合、協助中央金融管理部門的派出機構開展相應金融風險處置活動。

再次，明確地方監管部門可采取的措施與手段，根據條例第二十四條規定，對于已經形成重大金融風險的地方金融組織，地方監管部門可采取措施如下：（一）扣押財物，查封場所、設施或者財物；（二）協調同類地方金融組織接收存續業務或者協調、指導其開展市場化重組；（三）法律、法規規定可以采取的其他措施。

最后，地方金融監管部門可根據風險情況，建議相關單位采取限制地方金融組織法定代表人、實際控制人、董事（理事）、監事、高級管理人員或者經營管理人員出境；限制地方金融組織轉移、轉讓財產或者對其財產設定其他權利負擔等措施，避免后續風險發生后，損失的進一步擴大。

第七、金融服務實體經濟要求

對于金融監管而言，其核心并不是遏制金融行業發展，而是引導金融行業能夠更好地服務實體經濟。對于金交場所而言，要實現業務創新與突破，必須立足在服務實體經濟這一基礎之上，否則拋棄實體經濟服務談創新，必然走到死胡同。在《浙江省地方金融條例》中第四章節重點強調就是金融服務實體經濟，比如鼓勵與國際金融組織的交流合作、鼓勵發展多層次資本市場、鼓勵投向重點產業、重點項目和重點領域，引導產業轉型升級和經濟高質量發展、鼓勵支持小型微型企業和農民、農業、農村經濟組織融資等等。

所以，金交場所如何創新業務，如何得到主管部門的支持，其實在本次《浙江省地方金融條例》中有充分的體現。即金交場所創新業務是否服務到當地經濟發展中，尤其是對中小微企業、民企、三農工程、重點產業的支持。

這點在金交監管中體現非常明顯，這就是為什么很多金交場所與地方政府平臺合作的政府信用類產品仍能備案發行的原因所在。

第八、強化法律責任

過往地方金融監管往往是雷聲大、雨點小，這點尤其體現在對金交場所的監管上。在2018年以前，金交場所的業務監管，基本處于空白狀態，地方監管部門往往是睜一只眼，閉一只眼，放任金交場所做大業務規模。

而如今情況已然大不相同，以本次《浙江省地方金融條例》為例，比如：就從事金融業務未依照規定取得行政許可的，由省地方金融監督管理部門責令停止相關業務，沒收違法所得，并處罰金。再比如：存在下列五種情形（一）未執行業務合規和風險管理制度的；（二）未按照規定提示風險的；（三）未按照規定披露信息的；（四）披露的信息不符合要求的；（五）未按照規定建立投資者適當性制度的，省地方金融監督管理部門責令限期改正，逾期不改正的，予以罰款，情節嚴重的，經營許可證核發機關可以吊銷相關經營許可證。所以，可見當前地方金融監管部門處罰標準、手段之嚴厲。

而在對地方金融組織處罰的同時，其法定代表人、董事（理事）、監事、高級管理人員、經營管理人員和其他直接責任人員也要承擔相應法律責任（警告、罰款等）。

因此，《浙江省地方金融條例》的出臺，具有極大的示范效應。其一方面體現了浙江政府對于轄區內金融市場強監管的姿態，另一方面也對其他省份開展省內金融監管、防范省內金融風險起到了示范效應。所以，其他省級政府極有可能參照《浙江省地方金融條例》的內容，發布本省份的金融條例

三、結語——金交場所地方監管未來趨勢

對于金交場所來說，證監會聯席會議雖然是其主管部門，但由于其自身性質、人員配備等原因，導致其主管部門鞭長莫及。真正能對金交場所起到監管作用的，還是各地方金融監管部門。所以這一次江浙兩省地方監管部門發文非常值得關注，從上述監管文件中既可以看到中央金融監管政策的精神與理念，也可以看到各地方金融監管部門結合地方實際情況所制定的針對性措施與策略。

所以，對于金交場所而言，合規是必經之路。關于金交場所合規方面，后面筆者會發文進一步闡述。這里以地方監管政策角度，提幾個關鍵點。

第一、金交場所的投資者適當性制度急需重視與完善

尤其是自主管理類產品，一旦發生風險，金交場所若想保證自身全身而退，關鍵點在于履行了作為管理機構/銷售機構的適當性義務，否則將成為投資者訴訟的對象，導致自身陷入訴訟泥潭之中。

第二、金交場所灰色地帶業務一定要與地方監管部門保持密切溝通，獲得地方監管部門默許

比如之前飽受爭議的定向融資計劃產品，目前仍有部分金交場所在開展這類業務，對于金交場所來說，短期內完全停掉通道業務并不現實，通道業務仍是金交場所重要的收入來源與盈利點。所以，這類打擦邊球的業務，一定要與地方監管部門保持密切溝通，在獲得默許的前提下，適度控制規模開展，但同時也要做好轉型準備，不可長期依賴。

第三、金交場所業務轉型或創新，一定要立足服務實體經濟這個關鍵點

服務實體經濟既是關鍵點，也是一道護身符。說句更直白的話，再復雜的產品架構、模式都不能根本上解決業務的合規問題，但如何業務能夠靠上服務實體經濟這顆大樹，至少能獲得地方監管部門一定程度的支持。所以后續的金交場所業務轉型或創新，一定要從服務中小微企業、地方農業、民企、高新技術產業等角度找到切入點，這是完成業務轉型的關鍵。

綜上所述，在2020年年底金交場所存量業務化解大限來臨前，各地監管部門必然出臺更多監管細則，合規將是今年金交行業的主旋律。但目前的地方政策并未對金交場所業務完全一刀切，仍留有一定創新空間。就金交場所未來轉型與創新，仍值得期待。