印尼礦業(yè)投資系列之二：中國企業(yè)投資印尼礦業(yè)必須知曉的礦業(yè)權(quán)證制度

在《礦產(chǎn)與煤炭礦業(yè)法》（2009年第4號法律）頒布之前，印尼采用的是1967年頒布的《礦業(yè)法通則》（1967年第11號法律），該法中的礦業(yè)許可（Kuasa Pertambangan）僅面向印尼國內(nèi)實體開放，在這個時期外商投資者多采用與印尼政府簽訂工作合同（Kontrak Kerjia）的形式進行礦業(yè)投資活動。在1999年第22號有關(guān)地方自治的法律頒布之后，印尼的地方政府依據(jù)該法頒發(fā)了大量的采礦許可證，其中許多與之前的工作合同區(qū)域重疊而產(chǎn)生矛盾，印尼的礦業(yè)法律和管理政策在這個時期因此顯得比較混亂，在某種程度上阻礙了新的外國投資者的進入。為了改善投資環(huán)境，吸引外國投資，印尼于2009年頒布了《礦產(chǎn)與煤炭礦業(yè)法》以取代原來的《礦業(yè)法通則》，相對于舊礦業(yè)法，新礦業(yè)法的一項重要舉措就是采用了統(tǒng)一的礦業(yè)權(quán)許可證（IUP）制度，并向外國投資者開放。2020年5月又頒布了《礦產(chǎn)與煤炭礦業(yè)法修正案》（2020年第3號法律）進一步對礦業(yè)證制度作了細化規(guī)定，并增加了采礦許可證的種類。另外，新礦業(yè)法及有關(guān)法律法規(guī)還設(shè)立了礦業(yè)權(quán)證持有人應(yīng)履行的各種義務(wù)。新礦業(yè)法的特征是加強了中央政府對礦業(yè)活動的管理，并體現(xiàn)出礦業(yè)本土化的立法特點。

印尼的礦業(yè)管理制度由礦業(yè)法律（Undang-Undang Tentang Pertambangan Mineral dan Batubara）、政府條例（Peraturan Pemerintah/PP或Government Regulation/GR）、能礦部長規(guī)章及決定（Peraturan Menteri/PM和Keputusan Menteri/KM）等組成。其中礦業(yè)法律是基礎(chǔ)，其它法規(guī)是礦業(yè)法律的具體細化規(guī)定，印尼政府也會適時地對有關(guān)法律法規(guī)作出修訂和調(diào)整。印尼現(xiàn)行涉及礦業(yè)權(quán)證的有關(guān)法律法規(guī)有：《礦產(chǎn)和煤炭礦業(yè)法（2009年第4號法律）》、《礦產(chǎn)和煤炭礦業(yè)法修正案（2020年第3號法律）》、《印尼政府關(guān)于礦區(qū)的條例（2010年GR22號政府條例）PP22/2010》、《印尼政府關(guān)于礦產(chǎn)和煤炭開采業(yè)務(wù)管理實施和指導監(jiān)督的條例（2010年GR55號政府條例）PP55/2010》、《印尼政府關(guān)于礦區(qū)復(fù)墾和閉坑的條例（2010年GR78號政府條例）PP78/2010》、《印尼政府關(guān)于能源和礦產(chǎn)資源領(lǐng)域?qū)嵤┑臈l例（2021年GR25號政府條例）PP25/2021》、《印尼政府關(guān)于礦產(chǎn)和煤炭開采業(yè)務(wù)活動實施的條例（2021年GR96號政府條例）PP96/2021》、《能礦部關(guān)于礦區(qū)技術(shù)標準的規(guī)章PM37/2013》、《能礦部關(guān)于授權(quán)投資協(xié)調(diào)委員會頒發(fā)礦業(yè)權(quán)證一站式服務(wù)的規(guī)章PM25/2015》、《能礦部關(guān)于能源礦產(chǎn)企業(yè)監(jiān)管的規(guī)章PM48/2017》、《能礦部關(guān)于礦產(chǎn)和煤炭開采業(yè)務(wù)的規(guī)章PM25/2018》（經(jīng)PM50/2018、PM11/2019、PM17/2020修訂）、《能礦部關(guān)于規(guī)范礦產(chǎn)和煤炭開采活動監(jiān)督的規(guī)章PM26/2018》、《能礦部關(guān)于礦產(chǎn)和煤炭開采業(yè)務(wù)活動區(qū)域授予、許可和報告程序的規(guī)章PM7/2020》（經(jīng)PM16/2021修訂）、《能礦部關(guān)于對延遲建設(shè)冶煉設(shè)施企業(yè)實施行政罰款的決定KM154/2019》、《能礦部關(guān)于滿足國內(nèi)煤炭市場需求的決定KM139/2021》等。

新礦業(yè)法及有關(guān)規(guī)定將印尼的礦產(chǎn)類型分為放射性礦產(chǎn)、煤炭、金屬礦產(chǎn)以及非金屬和巖石礦產(chǎn)四種類型。礦產(chǎn)潛力區(qū)（WP）是指具有礦產(chǎn)開采權(quán)利的區(qū)域，礦業(yè)權(quán)許可證（IUP）一般在礦產(chǎn)潛力區(qū)的范圍內(nèi)設(shè)立。礦產(chǎn)潛力區(qū)根據(jù)成礦潛力和地區(qū)特點可劃分為：

• 商業(yè)礦區(qū)(WUP)，是指已經(jīng)完成了有關(guān)地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查工作的區(qū)域；

• 民采礦區(qū)(WPR)，是指僅限印尼居民進行小規(guī)模采礦活動的礦區(qū)；

• 國家儲備礦區(qū)(WPN)，是指國家基于戰(zhàn)略利益和環(huán)境保護的考慮而保留的礦區(qū)；

• 特別商業(yè)礦區(qū)（WUPK），是指需要在政府批準以后才能進行礦業(yè)活動的可商業(yè)化的國家儲備區(qū)。

此外，如果商業(yè)礦區(qū)和特別商業(yè)礦區(qū)已經(jīng)被授予了礦業(yè)權(quán)許可證，則被稱之為已授礦權(quán)商業(yè)礦區(qū)（WIUP）和特別商業(yè)礦區(qū)（WIUPK）。

與中國礦業(yè)法律法規(guī)不同，印尼的新礦業(yè)法及相關(guān)規(guī)定按照礦業(yè)活動的時序?qū)⒌V業(yè)權(quán)許可證劃分為三大類，即：

• 采礦許可證（IUP）：是指可以在商業(yè)礦區(qū)（WUP）進行礦業(yè)活動的普通礦業(yè)權(quán)許可證；

• 特殊采礦許可證（IUPK）：是指可以在國家儲備區(qū)（WPN）進行礦業(yè)活動的特殊礦業(yè)權(quán)許可證；

• 居民采礦許可證（IPR）：是指僅限印尼居民在民采礦區(qū)（WPR）進行小規(guī)模開采活動的礦業(yè)權(quán)許可證。

《能礦部關(guān)于礦產(chǎn)和煤炭開采業(yè)務(wù)活動區(qū)域授予、許可和報告程序的規(guī)章PM7/2020》及有關(guān)規(guī)定對礦業(yè)權(quán)許可證的劃分進行了細化。其中，以采礦許可證（IUP）和特許采礦許可證（IUPK）為基礎(chǔ)，按照礦業(yè)活動中的勘探、采礦、加工冶煉、運輸銷售、礦業(yè)服務(wù)等階段分別對應(yīng)不同種類的許可證類型：

• 探礦許可證（E-IUP）：是指可以在商業(yè)礦區(qū)（WUP）進行地質(zhì)礦產(chǎn)勘探活動和可行性研究的礦業(yè)權(quán)許可證；

• 生產(chǎn)經(jīng)營許可證（IUP-OP）：是指可以在商業(yè)礦區(qū)（WUP）進行采礦、礦山建設(shè)、加工冶煉、運輸銷售的礦業(yè)權(quán)許可證；

• 加工精煉專項許可證（IUP-OP-SPR），是指獲得可以進行采購、運輸、加工冶煉、銷售的專項礦業(yè)權(quán)許可；

• 運輸銷售專項許可證（IUP-OP-STS），是指獲得可以進行采購、運輸、銷售的礦業(yè)權(quán)專項許可；

• 礦業(yè)服務(wù)許可證（IUJP），是指獲得可以進行礦業(yè)全過程咨詢規(guī)劃等輔助業(yè)務(wù)的許可；

• 特別探礦許可證（E-IUPK），是指可以在特別商業(yè)礦區(qū)（WIUPK）進行地質(zhì)礦產(chǎn)勘探活動和可行性研究的礦業(yè)權(quán)許可證；

• 特別生產(chǎn)經(jīng)營許可證（IUPK-OP），是指可以在特別商業(yè)礦區(qū)（WIUPK）進行采礦、礦山建設(shè)、加工冶煉、運輸銷售的礦業(yè)權(quán)許可證；

• 巖石開采許可證（IPB）：是指可以在特別商業(yè)礦區(qū)（WIUPK）進行建筑巖石開采活動的許可。

在礦權(quán)區(qū)域的獲得方面，根據(jù)《礦產(chǎn)和煤炭礦業(yè)法》第51、54、57、60條及《印尼政府關(guān)于礦產(chǎn)和煤炭開采業(yè)務(wù)活動實施的條例（2021年GR96號政府條例）PP96/2021》的規(guī)定，投資人可以通過競標的方式來獲得金屬礦產(chǎn)和煤炭的礦權(quán)區(qū)域；對于非金屬和巖石礦權(quán)區(qū)域的獲得，可以通過向政府申請的方式。在礦業(yè)權(quán)證的獲得方面，投資人主要是通過向政府申請的方式。

在礦業(yè)權(quán)許可證的頒發(fā)方面，主要是依據(jù)礦業(yè)權(quán)所處的區(qū)域和礦業(yè)權(quán)證的種類來進行劃分，例如能礦部長可以頒發(fā)礦區(qū)區(qū)域或礦業(yè)活動跨省的、距海岸線大于12海里的以及上市公司申請的礦業(yè)權(quán)許可證；地方省長可以頒發(fā)礦區(qū)區(qū)域和礦業(yè)在本省內(nèi)的、距海岸線小于12海里的礦業(yè)權(quán)許可證；特許礦業(yè)權(quán)證（IUPK）只能由能礦部長頒發(fā)。此外，根據(jù)《能礦部關(guān)于授權(quán)投資協(xié)調(diào)委員會頒發(fā)礦業(yè)權(quán)證一站式服務(wù)的規(guī)章PM25/2015》的規(guī)定，采礦許可證也可由印尼投資協(xié)調(diào)委員會（BKPM）頒發(fā)。印尼政府于2020年頒布的《礦產(chǎn)和煤炭礦業(yè)法修正案》將礦業(yè)權(quán)許可證的頒發(fā)權(quán)力收歸中央政府，由能礦部負責實施，能礦部可授權(quán)地方省長頒發(fā)。根據(jù)2021年GR96號政府條例第9條規(guī)定，外國投資者申請的礦業(yè)權(quán)許可證只能由能礦部長頒發(fā)。

《印尼政府關(guān)于礦產(chǎn)和煤炭開采業(yè)務(wù)活動實施的條例（2021年GR96號政府條例）PP96/2021》對探礦許可證和采礦許可證的面積按照礦產(chǎn)類型的不同分別作出了規(guī)定。例如，煤炭的最大探礦面積為5萬公頃，金屬礦產(chǎn)的最大探礦面積為10萬公頃，非金屬礦的最大探礦面積為2萬5千公頃。探礦許可證的面積會隨著勘探年限的增加而減少，采礦許可證的面積會在此基礎(chǔ)上進一步減少。

根據(jù)《礦產(chǎn)與煤炭礦業(yè)法》第47條和《能礦部關(guān)于礦產(chǎn)和煤炭開采業(yè)務(wù)活動區(qū)域授予、許可和報告程序的規(guī)章PM7/2020》的有關(guān)規(guī)定，礦業(yè)權(quán)許可證的延續(xù)根據(jù)礦產(chǎn)類型和許可證類型的不同進行劃分。在探礦許可證的延續(xù)方面，金屬礦產(chǎn)的最長許可為8年，煤炭為7年，非金屬礦和巖石為3年，且到期后都不能延續(xù)。礦業(yè)權(quán)人申請?zhí)睫D(zhuǎn)采的，金屬礦產(chǎn)和煤炭應(yīng)在探礦許可到期前6個月內(nèi)、非金屬礦和巖石應(yīng)在探礦許可到期前3個月內(nèi)提出申請。在采礦許可證延續(xù)方面，煤炭和金屬礦產(chǎn)的最長許可為20年，可延期2次，每次10年；非金屬礦床的最長許可為10年，可延期2次，每次5年；巖石的最長許可為5年，可延期2次，每次5年。根據(jù)2021年GR96號政府條例第59條的規(guī)定，申請開采許可證延期的，應(yīng)最遲在期限屆滿前1年內(nèi)向政府提出。

根據(jù)2020年頒布的《礦產(chǎn)與煤炭礦業(yè)法修正案》第93a條規(guī)定，采礦權(quán)許可證未經(jīng)能礦部長同意不得轉(zhuǎn)讓；能礦部長同意采礦權(quán)許可證轉(zhuǎn)讓的前提是持有人必須完成最低限度的勘探工作量和符合相應(yīng)的經(jīng)濟技術(shù)要求；第93b條規(guī)定，持有采礦權(quán)證的商業(yè)實體的股份轉(zhuǎn)讓行為，須經(jīng)過能礦部長的同意；第93c條規(guī)定，禁止礦業(yè)權(quán)證持有人將礦業(yè)權(quán)許可證（IUP、IUPK）用于抵押或者擔保。因此，在礦業(yè)法修正案實施后，外國投資者既可以通過直接向能礦部申請礦業(yè)權(quán)許可證的形式獲得礦權(quán)，也可以通過收購礦業(yè)公司股份的形式間接獲得礦權(quán)，這兩種方式均以能礦部長的準許為前置條件。另外，外國投資者的投資行為，還須符合印尼投資協(xié)調(diào)委員會（BKPM）的有關(guān)規(guī)定。

根據(jù)《礦產(chǎn)和煤炭礦業(yè)法》和《印尼政府關(guān)于關(guān)于礦區(qū)復(fù)墾和閉坑的條例PP78/2010》規(guī)定，礦業(yè)公司必須在礦山閉坑后開展復(fù)墾工作并提供復(fù)墾保證金，否則將會面臨中央或地方政府的行政制裁。2020年頒布的《礦產(chǎn)和煤炭礦業(yè)法修正案》對礦業(yè)企業(yè)的環(huán)保義務(wù)作了更為嚴格的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)許可證到期或被注銷后不進行閉坑復(fù)墾，或不提供保證金的，將被判處最高五年監(jiān)禁以及罰款最高一千億印尼盾的處罰。礦山閉坑復(fù)墾的有關(guān)細則在《能礦部關(guān)于做好礦產(chǎn)和煤炭開采活動監(jiān)督的規(guī)章Permen26/2018》中做了詳細規(guī)定。

在2009年頒布的《礦產(chǎn)和煤炭礦業(yè)法》實施以來，印尼政府逐漸收緊了金屬礦的原礦出口政策，并于2014年1月開始全面禁止原礦出口。《礦產(chǎn)和煤炭礦業(yè)法》及《能礦部關(guān)于礦產(chǎn)和煤炭開采業(yè)務(wù)的規(guī)章PM25/2018》（經(jīng)PM50/2018、PM11/2019、PM17/2020修訂）的有關(guān)規(guī)定要求持有開采權(quán)證的礦業(yè)企業(yè)應(yīng)當將開采的礦產(chǎn)品在印尼國內(nèi)進行加工和提煉，并且應(yīng)當在新礦業(yè)法實施后的5年內(nèi)建設(shè)相應(yīng)的加工和提煉的設(shè)施。因此，礦業(yè)企業(yè)如果不建設(shè)冶煉廠自行加工提煉開采出的礦產(chǎn)品，就只能將礦產(chǎn)品交給其它冶煉廠進行加工。

為保障國內(nèi)礦產(chǎn)資源的供應(yīng)，印尼對金屬礦產(chǎn)和煤炭的銷售也作了相關(guān)規(guī)定，特別是對煤炭的生產(chǎn)和銷售方面，雖然煤炭資源比較豐富，但是印尼的電力仍然非常短缺，政府也在持續(xù)推進火力發(fā)電項目。2021年實施的《能礦部關(guān)于滿足國內(nèi)煤炭市場需求的決定KM139/2021》規(guī)定了煤炭資源的“國內(nèi)市場義務(wù)（Domestic Market Obligation）”，要求煤炭采礦權(quán)人最低將其年度煤炭總產(chǎn)量的25%以最高不超過70美元/噸的價格用于國內(nèi)銷售以滿足印尼本土的市場需求，對于不滿足最低要求的礦業(yè)企業(yè)將會被采取限制煤炭產(chǎn)量和出口配額、罰款以及吊銷采礦許可證等處罰措施。

根據(jù)《礦產(chǎn)和煤炭礦業(yè)法》及有關(guān)規(guī)定的要求，礦業(yè)權(quán)人應(yīng)當優(yōu)先使用印尼當?shù)鼗虮緡髽I(yè)提供礦業(yè)服務(wù)，包括勘探、礦山建設(shè)、環(huán)境治理、土地復(fù)墾、規(guī)劃咨詢等服務(wù)。只有在印尼本土礦業(yè)服務(wù)公司無法提供相應(yīng)的礦業(yè)服務(wù)時，礦業(yè)權(quán)人才可選擇外資公司提供服務(wù)。該規(guī)定旨在擴大本地就業(yè)，提高本土企業(yè)競爭力。

采礦業(yè)是印尼的限制性投資產(chǎn)業(yè)，因此印尼政府在礦業(yè)方面對于外資的準入限制方面有著較多的要求。根據(jù)《礦產(chǎn)與煤炭礦業(yè)法》及有關(guān)規(guī)定，持有礦業(yè)權(quán)證的外國礦業(yè)企業(yè)必須在礦山生產(chǎn)后的5年內(nèi)向印尼本國實體讓渡股份，并保證在10年內(nèi)將其持股比例降至49%以下。讓渡按照中央政府、地方政府、國有企業(yè)、私營企業(yè)的順序進行。印尼政府于2021年9月頒布的《印尼政府關(guān)于礦產(chǎn)和煤炭開采業(yè)務(wù)活動實施的條例（2021年GR96號政府條例）PP96/2021》對上述規(guī)定進行了修改，GR96號政府條例項下外國投資者的股份剝離義務(wù)相對寬松，印尼政府將根據(jù)外國礦業(yè)企業(yè)的開采方式（露天/地下）、是否已建設(shè)冶煉設(shè)施等具體條件來設(shè)定其股份剝離義務(wù)，最遲可在外國礦業(yè)公司生產(chǎn)開始后的第20年才需逐步履行剝離義務(wù)。有關(guān)礦業(yè)公司股份剝離的具體細則在《能礦部關(guān)于礦產(chǎn)和煤炭開采業(yè)務(wù)活動中的股份出售程序和價格確定機制的規(guī)章PM9/2017》（經(jīng)2018年第43號規(guī)章修改）中做了詳細規(guī)定。

根據(jù)《礦產(chǎn)與煤炭礦業(yè)法》第134~138條的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)證持有人的權(quán)利不包括利用礦區(qū)地表土地的權(quán)利，礦業(yè)權(quán)（包括探礦權(quán)和采礦權(quán)）與土地權(quán)利（包括建造權(quán)和使用權(quán)）相分離，外國投資者順利開展礦業(yè)開發(fā)活動的前提是必須同時獲得這兩項權(quán)利。外資企業(yè)不能獲得印尼土地的所有權(quán)而只能申請使用權(quán)，印尼的土地分為國有土地和私人土地，國有土地的使用須向政府申請并繳納相應(yīng)的費用，私人土地的使用須經(jīng)過土地所有人的同意。

印尼國土的森林覆蓋率很高，而礦業(yè)活動一般是在森林中進行，因此礦業(yè)權(quán)證持有人開展礦業(yè)活動需要以林地許可的取得為前置程序。根據(jù)印尼《林業(yè)法1999》及《林業(yè)法修正案2004》的規(guī)定，印尼林地的類型分為經(jīng)濟林、保護林和水土保持林，外國礦業(yè)投資者只能申請到經(jīng)濟林和保護林的使用許可。在2020年之前，礦業(yè)不同開發(fā)階段的所需的林業(yè)借用許可批準機關(guān)也有所不同，例如探礦階段的林業(yè)許可一般經(jīng)礦權(quán)所在省的省長批準即可，采礦階段的林業(yè)許可還須經(jīng)過環(huán)境與林業(yè)部部長的審批。根據(jù)2020年頒布的《創(chuàng)造就業(yè)綜合法》的規(guī)定，此前在林區(qū)內(nèi)開展礦業(yè)活動所必需的“借用許可證”（Izin Pinjam Pakai）制度將被取消，林區(qū)借用許可權(quán)限收歸中央政府，礦業(yè)企業(yè)只需與中央政府簽訂借用協(xié)議即可。

綜上，印尼新礦業(yè)法確立的礦業(yè)權(quán)證制度是印尼礦業(yè)法律體系的核心，相關(guān)的法律法規(guī)更是數(shù)量繁多，體系龐雜，但不失為外國投資者了解印尼礦業(yè)投資環(huán)境的一個重要窗口。中國企業(yè)在印尼的礦業(yè)投資開發(fā)涉及到當然不僅僅限于礦業(yè)權(quán)證問題，還會涉及到土地、林業(yè)、環(huán)保、勞工、投資、貿(mào)易等領(lǐng)域法律政策的執(zhí)行。為此，我們建議，在印尼的礦業(yè)投資過程中應(yīng)當選擇熟悉印尼礦業(yè)及有關(guān)法律法規(guī)政策的專業(yè)化律師團隊提供法律服務(wù)，最大程度規(guī)避投資的法律風險。