國企混改實(shí)務(wù)問答薈萃（十五）

《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“《指導(dǎo)意見》”）中將“堅(jiān)持增強(qiáng)活力與強(qiáng)化監(jiān)管相結(jié)合”作為指導(dǎo)國有企業(yè)改革的基本原則之一，是“深化國有企業(yè)改革必須把握的重要關(guān)系”。

活力是企業(yè)做強(qiáng)、做大的動(dòng)力之源。企業(yè)活力是指推動(dòng)企業(yè)發(fā)展的動(dòng)力，是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下企業(yè)具備自我改造發(fā)展的能力，是在平等條件下企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭力大小的表現(xiàn)。隨著改革的不斷推進(jìn)，國有企業(yè)不斷發(fā)展壯大，資產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大，盈利能力、創(chuàng)新能力顯著提升，企業(yè)活力不斷得到釋放。國有企業(yè)的發(fā)展和完善過程會(huì)充分發(fā)揮公有制對(duì)生產(chǎn)力的推動(dòng)力，并對(duì)其他所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到示范和引導(dǎo)的作用。

企業(yè)國有資產(chǎn)屬于國家所有，國家實(shí)行由國務(wù)院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，以管資本為主的國有資產(chǎn)管理體制。做好國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理，對(duì)進(jìn)一步搞好國有企業(yè)，推動(dòng)國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，發(fā)展和壯大國有經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值來說有著重要意義。

做好國有資產(chǎn)監(jiān)管工作，防止企業(yè)國有資產(chǎn)流失，提高企業(yè)效率，增強(qiáng)企業(yè)活力，既是現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)的核心內(nèi)容，又是國有企業(yè)改革的方向與重點(diǎn)。基于現(xiàn)階段國有企業(yè)改革的現(xiàn)實(shí)需要，增強(qiáng)活力和強(qiáng)化監(jiān)管兩者必須實(shí)現(xiàn)辯證有機(jī)的統(tǒng)一。當(dāng)前，必須加大力度推進(jìn)國有企業(yè)改革，增強(qiáng)國有企業(yè)活力，積極完善國有資產(chǎn)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)國有資本效率最優(yōu)化和效益最大化。

從生產(chǎn)力角度看，如果國有企業(yè)的活力不夠，就不能夠取得改革的成效，因此增強(qiáng)活力是本質(zhì)要求。不論哪一類國有企業(yè)，首先是企業(yè)，都應(yīng)承擔(dān)企業(yè)法人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，都應(yīng)強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)企業(yè)活力。從維護(hù)法治、保證公平、規(guī)范運(yùn)作的角度看監(jiān)管不好也不可能真正搞好國有企業(yè)，不可能使國有企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，簡政放權(quán)是為了增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力創(chuàng)造環(huán)境。落實(shí)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營自主權(quán)是保證活力最基礎(chǔ)的法人權(quán)利，活力最終體現(xiàn)在創(chuàng)造力和競(jìng)爭力等方面。加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管需要進(jìn)一步完善制度，關(guān)鍵目標(biāo)就是防止國有資產(chǎn)流失，實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值。

“放活”與“管住”是對(duì)立統(tǒng)一、并行不悖的兩個(gè)方面。如果國有企業(yè)活力不強(qiáng)，國有經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力就無法實(shí)現(xiàn)。必須大力推進(jìn)簡政放權(quán)，切實(shí)保護(hù)企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，依法落實(shí)企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，使企業(yè)成為充滿活力、富有效率的市場(chǎng)競(jìng)爭主體。能不能確保國有資產(chǎn)不流失，是新一輪國有企業(yè)改革成功與否的重要標(biāo)準(zhǔn)，必須完善國有企業(yè)監(jiān)管制度，發(fā)揮相關(guān)各方的積極作用，切實(shí)防止國有資產(chǎn)流失，確保國有資產(chǎn)保值增值。強(qiáng)化監(jiān)管就是要使國有資產(chǎn)監(jiān)管制度體系更加成熟，監(jiān)管的科學(xué)性、針對(duì)性、有效性進(jìn)一步提高，經(jīng)營性國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任全面落實(shí)。

立足機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、出資人監(jiān)督和審計(jì)、紀(jì)檢巡視監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督，加快形成全面覆蓋、分工明確、協(xié)同配合、制約有力的國有資產(chǎn)監(jiān)督體系。要全面覆蓋、突出重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)國有企業(yè)權(quán)力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集等重點(diǎn)部門、重點(diǎn)崗位和重點(diǎn)決策環(huán)節(jié)的監(jiān)督。要權(quán)責(zé)分明、協(xié)同聯(lián)合，清晰界定各類監(jiān)督主體的監(jiān)督職責(zé)，增強(qiáng)監(jiān)督工作合力。要放管結(jié)合、提高效率，改進(jìn)監(jiān)督方式，創(chuàng)新監(jiān)督方法，增強(qiáng)監(jiān)督的針對(duì)性和有效性。要完善制度、嚴(yán)肅問責(zé)，依法依規(guī)開展監(jiān)督工作，完善責(zé)任追究制度。

二、為什么要建立審計(jì)部門向董事會(huì)負(fù)責(zé)的工作機(jī)制？

《指導(dǎo)意見》提出：“要建立審計(jì)部門向董事會(huì)負(fù)責(zé)的工作機(jī)制。”這個(gè)決定和要求對(duì)進(jìn)一步完善公司法人治理結(jié)構(gòu)具有十分重要的意義。

一是建立審計(jì)部門向董事會(huì)負(fù)責(zé)的工作機(jī)制，有利于強(qiáng)化董事會(huì)的審計(jì)監(jiān)督職能。董事會(huì)建設(shè)最根本目的在于強(qiáng)化為股東創(chuàng)造價(jià)值的公司治理初衷。為防止國有企業(yè)的董事會(huì)在審計(jì)方面的職能流于形式，要健全董事會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，在董事會(huì)下設(shè)若干專門委員會(huì)，審計(jì)委員會(huì)主要由外部(或獨(dú)立)董事組成。公司審計(jì)部門要承擔(dān)審計(jì)委員會(huì)的相關(guān)具體工作，其年度審計(jì)計(jì)劃和重要審計(jì)報(bào)告由審計(jì)委員會(huì)研究討論，經(jīng)董事會(huì)審議批準(zhǔn)。

二是建立審計(jì)部門向董事會(huì)負(fù)責(zé)的工作機(jī)制，有利于審計(jì)部門的相對(duì)獨(dú)立性。審計(jì)的獨(dú)立性越強(qiáng)，越能保證審計(jì)工作的質(zhì)量。隨著國企改革的深入，特別要著力提升企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性。建立審計(jì)部門向董事會(huì)負(fù)責(zé)的工作機(jī)制，有助于審計(jì)部門在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行事前、事中及事后的指導(dǎo)、監(jiān)督和審計(jì)過程中充分發(fā)揮內(nèi)審職能，保持相對(duì)獨(dú)立性。

三是建立審計(jì)部門向董事會(huì)負(fù)責(zé)的工作機(jī)制，有利于防止內(nèi)部人控制。公司審計(jì)部門作為職能管理機(jī)構(gòu)，在實(shí)際操作中，在經(jīng)理層的領(lǐng)導(dǎo)下容易受到經(jīng)理層的干涉，難以做到內(nèi)部審計(jì)的相對(duì)獨(dú)立性，需要改變這種現(xiàn)狀。為此《指導(dǎo)意見》提出，建立審計(jì)部門向董事會(huì)負(fù)責(zé)的工作機(jī)制。董事會(huì)內(nèi)設(shè)審計(jì)委員會(huì)應(yīng)主要由外部（或獨(dú)立）董事組成，做到審計(jì)委員會(huì)不被內(nèi)部人控制。