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作者：陳垚
來源：破產圓桌匯（（ID：law_artisans）
破產企業強制接管機制的構建
一般而言，法院裁定債務人進入破產程序并指定管理人后，管理人將第一時間制作接管方案并前往債務人企業進行接管。但在實踐中，不乏債務人實際控制人或員工拒不配合或阻礙管理人接管的情形。
最高人民法院《關于推進破產案件依法高效審理的意見》規定可對債務人的接管進行“強制交付”，此項規定雖為強制接管的提供了依據，但該規定較為原則抽象，如何將該思路貫徹落實到位仍需要不斷地完善機制。
本文將從債務人拒絕接管的現狀和原因著手，分析強制接管機制的必要性，并結合實務需要提出構建強制接管制度的建議。
一、債務人拒絕配合管理人接管的現狀與原因
（一）債務人拒絕配合管理人接管的現狀
正常來說，若是債務人主動申請破產，其對破產程序的運行結果已然知悉，并且有足夠的時間進行前期準備。在這種情形下，對于管理人的接管，債務人實際控制人較少出現抵觸情緒。
但法律上存在非債務人主動申請破產的情形（如債權人申請債務人破產或執行過程中申請執行人同意移送破產審查），此時若法院受理，債務人將措手不及。部分債務人實際控制人或因對自身財務、資產狀況的不自信，或為逃避追責而銷毀文件、隱匿或轉移財產爭取時間，對“外人”的接管會極為排斥，輕則不聞不問，重則強力抗拒。
在實務中，非債務人主動申請破產的案件數量較大，包括執行轉破產及債權人直接申請破產。2018年朱衛東等人調查撰寫的《上海法院破產案件情況大數據深度分析報告》（https://mp.weixin.qq.com/s/pyE2D3kHyfEPfIzgkzZJkg）中指出，破產案件中，“從申請主體看，債權人申請的破產案件占80%，債務人申請的僅占20%。”
從目前情況來看，未來非債務人申請破產的數量規模較大，尤以執轉破類最為突出。2019年4月21日，最高人民法院院長周強在作《最高人民法院關于研究處理對解決執行難工作情況報告審議意見的報告》（https://mp.weixin.qq.com/s/7ka-vEN9F6M_a6XT5OxElw）中指出，將“在全國范圍內部署63萬執行案件轉破產工作，涉及2萬個被執行企業，依法集中解決一批‘僵尸企業’市場出清問題，促進一批‘僵尸案件’徹底退出執行程序。”
2020年9月28日，杭州市余杭區人民法院發布的《企業破產審判狀況白皮書（2014年-2020年）》（https://mp.weixin.qq.com/s/zHJUNKY2irbhez7f4Obl0Q）顯示，該法院自“2014年至2020年6月，共受理破產案件161件，其中執轉破案件98件”。該法院通過分析近三年破產案件收結數據得知，“破產案件收結案數量增長迅速，執轉破案件數量快速增加，占破產案件總數的比重不斷擴大。”
因此，未來非債務人申請破產的案件數量將不斷增加，且占比會越來越高。在此種背景下，可能遇到的非正常接管案件數量也將不斷攀升。
（二）債務人拒絕配合管理人接管的原因
1.主觀上實際控制人害怕失去對企業的控制
破產案件受理后，法院將指定管理人對債務人企業進行接管，而管理人的中立性導致實際控制人無法按照自己的意志推進破產程序。對于自身長期經營管理的企業，實際控制人往往很難接受將企業“拱手相讓”。
如在江蘇省和信物流有限公司破產清算案中，2014年10月20日債權人以債務人明顯缺乏清償能力為由向法院申請破產清算，2015年2月9日人民法院裁定受理該案并指定管理人，但實際控制人拒絕配合接管，截至2020年，該破產企業已更換兩任破產管理人，但有關人員仍始終拒絕向管理人履行交接義務。直到2020年3月27日，在人民法院強制措施下才完成接管工作。從法院裁定受理到正式接管，中間跨度達5年之久，如此狀態下很難做到對債權人利益的保護。
此外，在部分破產重整案件中，債務人企業處于持續經營狀態，實際控制人從企業經營利益角度考慮，認為若向管理人移交公司經營管理后，不一定能保障企業的正常生產經營，畢竟管理人很難具備專業經營管理能力。在此種狀態下，實際控制人可能出于愛護企業、珍惜自己事業的考慮不愿意管理人接管。
2.客觀上破產程序中存在追責實際控制人的可能
不可否認的是，部分破產企業在前期經營管理的過程中可能存在如抽逃出資、侵占資產、挪用資金、財務造假、關聯交易等問題。實際控制人考慮，若企業被管理人接管，在對企業進行全面梳理、調查后，歷史問題在破產程序中將“東窗事發”。因此，實際控制人基于風險追責方面的考慮，也可能拒絕配合接管。
如在廣東省中山市大嶺紙箱包裝有限公司破產清算案中，該公司原實際控制人因中風不參與公司管理，后該公司財務負責人實際控制該公司，2013年6月20日，廣東省中山市人民法院裁定受理該案并指定管理人。管理人進場后，實際控制人拒不移交公司財務會計資料，后經查實，該財務負責人為掩蓋偽造工人工資材料騙取補償金的事實，將公司會計憑證、會計賬簿、財務會計報告等資料搬走并銷毀。后中山市第一法院判決該負責人犯隱匿、故意銷毀會計憑證、會計賬簿、財務會計報告罪，判處有期徒刑一年六個月，并處罰金人民幣5萬元。
3.立法上破產法對于接管企業缺乏應對措施
雖然《企業破產法》第127條規定了人民法院可以對直接責任人員依法處以罰款，最高人民法院《關于正確審理企業破產案件為維護市場經濟秩序提供司法保障若干問題的意見》規定了可“對債務人的法定代表人、財務管理人員、其他經營管理人員，以及出資人等進行釋明，或者采取相應罰款、訓誡、拘留等強制措施”。但上述措施實踐中的可操作性并不強。
首先，法院采取強制措施的前提應當是有充分證據證明行為人違法，但很多實際控制人是躲在后面，難以證明其實施了相關行為。
其次，法院可能基于未來需要實際控制人配合調查的角度考慮，主要還是以溝通為主，也難以做到及時采取強制措施，如果實際控制人借此一直采取拖延戰術，則接管周期將被大大拉長。
再次，有關強制措施的處罰力度較為輕微，難以達到震懾效果。以罰款為例，實際控制人可能已經被列入失信被執行人名單，無財產可供執行。而且，對于長期抗拒執行的行為，能否反復適用處罰措施亦存在爭議。
在實務中，由于接管問題雙方經常僵持反復，時間被極大消耗，最終在“拖字訣”的影響下導致破產程序不了了之。
二、 強制接管機制的必要性
（一）強制接管機制的缺乏導致破產法被污名化
在實務中，由于缺乏強制接管機制，許多法院在面對接管難題時無力應對，因此在審查債權人提出的破產申請或實施執轉破機制時，如果債務人表現出抗拒心態，法院往往表現出不積極受理破產申請的態度。
由于缺乏強制接管機制，在接管受挫時，法院的無力使得拒不配合接管的責任人，在一定期間內處于一種怡然的“法外空間”狀態，嚴重貶損了司法權威。
上述情況的蔓延，便逐漸營造出若債務人不配合，則破產程序無法推進的印象。由此，債權人推定正常推進的破產案件，必然由于債務人配合，而債務人配合則必然因其由此受益，尤其是在逃廢債務方面。久而久之，破產程序就會有逃廢債務之污名。
（二）強制接管機制不統一導致破產法的任意性
在實踐中已經出現較多關于破產企業“接管難”的案例。有些法院已經意識到這個問題的嚴重性，在逐步推動強制接管的落實；但有些法院雖然認為在某些情形下應當強制接管，但不知如何下手，缺乏整體把控能力，效果不佳。
即便在采取強制接管措施的地區，各地法院在對強制接管機制缺乏統一認識的前提下，存在很大的任意性：對于是否接管，往往因人而異，因案而異；強制接管方式亦是五花八門，有和實際控制人搞關系的，有震懾實際控制人的，有協調政府出面的，有法院出面進行查封、罰款、司法拘留的，有調動公安立案調查的。
因此，在各地不一的接管操作下，對于是否強制接管，如何強制接管都缺乏規則，充滿了選擇性和任意性，公眾難以對破產法的權威形成有效共識，難以對進入破產程序的未來走向有一個穩定的預期。
（三）強制接管機制的缺乏導致管理人履責的中立性受損
在破產程序中，管理人作為中立、超脫的第三方，全程參與且處于中心位置，行使著財產管理、債權審查、日常事務管理等權利，占有著最核心的信息，控制著破產程序的節奏。但后續所有的行為都必須建立對企業進行接管的基礎上，沒有接管企業，就會“老虎吃天，無從下口”。
由于強制接管機制的缺失，部分實際控制人利用管理人想盡快完成接管工作的心態，可能會提出需要管理人配合才能完成接管的要求，致使部分管理人迎合實際控制人，使得管理人難以中立處理諸多破產事宜。
若任由實際控制人借助手握的“資源優勢”綁架和裹脅管理人，則管理人難以發揮其應有作用，易發生損害債權人利益的情況。
（四）強制接管機制的缺乏導致債權人保護的立法目的無法實現
強制接管機制的缺失導致法院在處理債務人實際控制人拒不配合接管的相關情形時缺乏依據，久久不決，直到完全無自行接管希望時才采取強制接管措施，故強制接管往往離破產受理時間已經較遠。
如在重慶市京海藥業有限公司破產清算案中，2018年11月26日，人民法院裁定受理該案，并于2018年12月29日指定管理人。隨后管理人開展了對重慶市京海藥業有限公司的接管工作，但債務人負責人及有關人員拒絕配合管理人的接管工作。后梁平縣人民法院依法向債務人發出移交財產、賬簿、印章、文件等的書面通知，但債務人仍拒不配合，久經僵持，后經管理人申請，2020年6月梁平縣人民法院在梁平工業園區管委會、公安局、當地社區等單位的配合下，帶領二十余名干警協助管理人對債務人進行了強制接管。
在強制接管情形類的案件中，橫跨一兩年的接管周期是較為常見的，更有甚者如前所述的江蘇省和信物流有限公司破產清算案中，接管跨度更是長達五年。
管理人若長時間難以對破產企業形成有效接管，如何奢談保護債權人。在無法接管期間，債務人資產的轉移、隱匿、毀損、貶值以及資料的滅失不可避免。更有甚者，債務人實際控制人可能在此期間實施不法行為，侵害債權人利益。因此，強制接管機制的設立，有利于受理法院快速作出反應，推進程序，以最大程度維護債權人的利益。
綜上所述，建立一個統一、規范、合理的強制接管機制，在破產法律制度實施逐步進入深水區的今天，已經成為亟需解決的問題。
三、強制接管機制構建的原則
（一）裁判執行并重原則
破產程序實質上是一個概括執行程序，在破產程序中，法院不應僅僅是一個裁判機構，更應強化法院的執行功能。在破產案件中，存在部分法院將自身定位為一個程序主持者的角色，僅發揮法院坐堂審案的角色，對于接管問題，出具一紙決定書就萬事大吉、不再過問了。若僅如此，則破產程序將弱化為一個形式性程序，破產法權威將大為折損。
因此，基于破產程序的執行屬性，法院在接管企業時應作為一個裁判事項和執行事項看待，對于符合強制接管條件的，作出決定后，還需發揮執行程序中既有的查封、扣押等強制手段，做到既重視裁判，又落實執行。
（二）區別對待原則
不同的破產企業有不同的特點，如：僵尸企業、持續經營企業；有重整價值企業，無重整價值企業；關聯企業與獨立企業。因此，在對上述不同的企業進行強制接管時不宜一刀切，針對不同的企業制作接管方案，匹配不同的資源。
對于僵尸企業，重點關注其財務、檔案及資產狀況；對于持續經營企業，不僅關注其財務、檔案及資產狀況，還應對其人員、經營作相應的接管安排，當然此類企業的接管更為復雜。
鑒于個案具有其差異性，因此在強制接管前，應充分考慮破產企業各類情況，針對具體情況制作接管方案。
（三）引導與強制協同原則
實際上，在拒絕配合接管的人員中，多數人往往沒有在拒絕接管中獲取任何利益，只是機械地執行實際控制人或者高管人員的命令，其行為也僅僅是不作為；有些人員則發揮著主導作用，其行為方式是積極、主動的；在積極主動抗拒接管的人員中，也有主導型人員和輔助型人員。
誠然，客觀上確實存在部分債務人實際控制人，明知破產程序的有關要求及有關行為的法律后果，但基于維護一己私利的需要，抗拒接管，對該部分人員需依法嚴懲。
如在杭州鼎家網絡科技有限公司破產清算案中，2018年12月21日杭州市西湖區人民法院裁定受理該案并指定管理人，在后續管理人接管過程中，該公司實際控制人拒絕向管理人移交財產、印章、賬簿等重要材料，破產程序停滯。2019年12月6日，西湖區人民法院對該公司實際控制人作出司法拘留15天的處理。同年12月，杭州西湖區西溪派出所以該公司實際控制人涉嫌隱匿賬簿資料等為由立案調查，并對該公司實際控制人采取刑事拘留措施。
對于其他輔助型人員或者僅僅是不作為的人員，在對于主導型人員采取措施后，可以通過釋明法律、教育引導的方式，讓其變成破產程序推動的助力。
引導與強制并用，情理與法理兼行，剛柔并濟，區別對待，既不姑息縱容，也不激化矛盾，如此，方能為復雜的破產程序創造良好的條件。
四、 強制接管機制的具體規則建議
（一）申請與審查
強制接管是由于管理人無法進行正常接管而產生的，故應由管理人提出申請。申請時需說明采取強制接管的事實及理由，包括管理人是否出示有關法院文件、是否釋明債務人配合接管的義務、是否給予債務人合理期限、債務人拒不配合接管的證據等。
在管理人提出申請后，法院應在合理時間內決定是否進行強制接管。在進行強制接管前，我們不建議進行聽證，這將給債務人企業轉移資產、毀滅資料提供充分時間。
我們認為，只要管理人有合法依據接管企業的，不論在何種破產階段，法院都可以決定進行強制接管。
如宿遷市天成紙業有限公司破產清算案中，2017年4月法院裁定受理該案，后該公司申請重整，重整執行失敗后轉清算，但清算過程中個別債權人占據廠房，阻礙破產程序的正常推進，2020年10月12日，宿遷市宿豫區人民法院對該公司進行了強制接管，并移交給管理人。
在法院審查強制接管申請的過程中，法院應當考慮是否存在無需接管的可能性。若債務人確有客觀原因導致無法向管理人進行交接的，如涉及債務人特殊事項或經營的，法院可根據實際情況調整接管方式，如進行托管、自行管理等。
（二）接管方案的制作
在決定強制接管后，法院需根據債務人實際情況制作接管方案。
制作接管方案時需重點考慮所需接管的材料和資產，是否需要移交經營場所，是否需要配備保安人員，強制接管過程中需要配合多少法警或公安，是否需要政府或其他部門予以配合等，從而全面周嚴地部署強制接管安排，最大程度地考慮接管過程中可能遇到的問題，可能存在的激化矛盾的風險點，逐個分析、論證、安排，如此，方能最為妥善地推進強制接管工作。
（三）對妨礙接管行為的處罰
在接管過程中，法院也應當同時對應當承擔責任的主體采取強制措施，包括警告、訓誡、罰款、拘留，對于構成犯罪的，應當依法移交相關部門，追究刑事責任。
（四）強制接管流程
法院制定強制接管后，可以采取以下流程進行接管：
01進駐
法院人員應當進駐企業，張貼法院的受理裁定、決定書以及接管須知，通過會議等方式告知即日起由管理人負責企業的財產管理和營業事務。
02凍結
法院進駐后，原則上讓企業處于凍結狀態，尤其是要求辦公室工作人員、財務人員和檔案管理人員停止手頭工作，不得處理事務。法院進駐后，管理人作出決定前，企業原則上不得進出財產。
03清點
法院凍結之后，由管理人團隊進行盤查、清點，并登記造冊。
04移交
盤點之后，由法院、管理人以及債務人的相關人員進行確認，移交給管理人。管理人對于印章、證照等文件，應當實物接管；對于財務資料和其它資料，可以指定原有人員繼續管理，也可以移交給審計機構暫時保管，還可以自行保管；對于企業財產，可以指定原有人員繼續管理，也可以交由第三方倉庫保管，還可以變更保管人員后保管。
（五）人員的接管
對于破產企業員工的接管，應召集企業全體員工，釋明企業進入破產的事實，根據債務人實際情況，若企業生產經營已無需過多人員，可予以作待崗或解除勞動合同安排，后續再處理補償事宜；對于前期拒不配合接管的人員，可視情況解雇、停用或調查；對于向債務人門衛、安保人員，需釋明企業狀況，簽署《承諾書》，對不配合者，予以辭退。
（六）持續經營企業的接管
部分企業在接管時，仍在正常開展經營活動，法院在進行接管時，應當根據企業的實際情況進行接管。
首先，明確原有的決策機構變更為債權人，原有的日常管理機構變更為管理人；
其次，明確原有的抗拒接管的主體不再擔任原來職務，由管理人進行委任；
再次，要求管理人迅速就企業經營事項向法院提出方案，包括托管經營、自行管理、委托管理層經營等，在新的方案批準之前，管理人應當延續原有的日常經營事項，不得作出重大決策。
結語
“法者，天下之程式也，萬事之儀表也”。我們相信，一個統一、規范、合理的強制接管機制的設立，能使法院在面臨復雜接管工作時，積極推進破產程序，最大程度地維護債權人的利益，彰顯破產法的權威。
注：文章為作者獨立觀點，不代表資產界立場。
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原標題： 破產法評|破產企業強制接管機制的構建
