《海南自由貿易港企業破產程序條例》：意義·理念·亮點

2021年12月1日，海南省六屆人大常委會第三十一次會議審議通過了《海南自由貿易港企業破產程序條例》（以下簡稱《海南破產條例》或《條例》）。《條例》堅守憲法和法律、行政法規的基本原則，堅持改革開放總基調，借鑒域外破產立法理念，吸收其他省市破產規范制定及實踐經驗，對現行破產制度進行了集成創新。《海南破產條例》的頒布不僅填補了海南自貿港的破產立法空白，也為現行破產制度的完善提供了有益的探索成果。《海南破產條例》的頒布實施必將成為貫徹落實黨中央、國務院建設自由貿易試驗區和中國特色自由貿易港的重要舉措，必將促進加快形成海南自貿港法治化、國際化、便利化的營商環境。

（一）《海南破產條例》是構建海南自貿港制度體系的重要一環

2018年4月11日，中共中央、國務院公布《關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》，在中國特色社會主義進入新時代的大背景下，賦予海南經濟特區改革開放新的使命，建設自由貿易試驗區和中國特色自由貿易港。2020年6月1日，國務院公布《海南自由貿易港建設總體方案》，支持海南逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設，分步驟、分階段建立自由貿易港政策和制度體系，隨后稅收、貿易、投資、金融等相關配套政策密集落地。2021年6月10日，第十三屆全國人大常委會第二十九次會議審議通過《海南自由貿易港法》（以下簡稱《海南自貿港法》），為海南自貿港的建設和發展提供了原則性、基礎性的法律保障。

《海南自由貿易港建設總體方案》授權海南制定出臺自由貿易港商事注銷條例、破產條例、公平競爭條例、征收征用條例。《海南自貿港法》[1]則要求海南自貿港按照便利、高效、透明的原則，建立市場主體設立便利、經營便利、注銷便利等制度，優化破產程序，并授權海南省人民代表大會及其常務委員會（以下簡稱海南省人大及其常委會）制定具體辦法。海南省人大常委會審議通過的《海南破產條例》不僅是建立海南自貿港制度體系的重要組成部分，更是不可或缺、不可替代的關鍵一環。《海南破產條例》在《海南自貿港法》項下，與其他條例等有機結合，構成海南自貿港整體制度體系和法治環境，從而為海南自貿港的健康發展打下堅實的法治基礎，是貫徹落實海南自由貿易港戰略布局和國家政策的具體體現。

（二）《海南破產條例》是優化海南自貿港營商環境的重要舉措

習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上強調，“法治是最好的營商環境”。法治的基礎是有法可依。《海南破產條例》的出臺，是優化海南自貿港營商環境的重要舉措。海南自貿港根據實際建設需要，以我國現行《企業破產法》基本制度為基礎，一方面，注重重整及和解制度的完善，盡力幫助困境企業恢復新生，另一方面提升破產程序效率，引導和推動破產處置工作，加快清算企業退出，有利于實現市場主體的優勝劣汰，優化社會資源配置，有利于完善現代破產制度，對于打造海南自貿港之法治化、國際化、便利化的營商環境無疑具有重要意義。

（三）《海南破產條例》是完善現行破產制度的有益嘗試

我國現行《企業破產法》于2007年正式施行，至今已有十四年之久。施行過程中，出現的諸多問題制約著破產制度更好地發揮價值和作用，同時全國各地也有很多有益的實務經驗和探索成果。全國人大常委會《2021年度立法工作計劃》已將現行《企業破產法》納入修改范圍。《海南破產條例》聚焦當前破產程序中的突出問題，注重破產實務和立法前瞻，借鑒不同國家和地區的立法理念，吸收我國其他省市破產實踐中的成熟經驗和做法，創新解決路徑，規定了現行《企業破產法》所沒有規定的內容，為完善并豐富我國現行破產制度進行了有益嘗試，對我國《企業破產法》的修改和優化無疑具有參考和借鑒意義。

《海南破產條例》根據《海南自貿港法》的規定，遵循有關法律、行政法規原則，結合海南自貿港實際制定，全篇共十章、六十七條。縱觀《條例》全篇，破產保護、權利自治、政府服務、制度創新、效率保證、債務人拯救等理念貫穿始終，并以具體規范的形式體現。

（一）破產保護理念

縱觀當代破產立法，一個不可逆轉的潮流，就是全方位樹立破產保護理念。《海南破產條例》順應這一歷史潮流，特別注重破產保護。集中體現在以下幾個方面：

一是平等對待各類主體，平衡保護各方利益。《條例》注重平等對待境內外當事人，一體保護其合法權益，其立法宗旨不僅依法保護境內債權人、債務人及其他利害關系人的合法權益，也包括境外債權人等主體的合法權益。

二是擴大破產保護范圍。《條例》的適用對象不僅包括《企業破產法》明確規定的企業法人，也包括《合伙企業法》提到的合伙企業，以及個人獨資企業。[2]

第一百三十五條規定，其他法律規定企業法人以外的組織的清算，屬于破產清算的，參照適用本法規定的程序。

《中華人民共和國合伙企業法》第九十二條規定，合伙企業不能清償到期債務的，債權人可以依法向人民法院提出破產清算申請。

《中華人民共和國民法典》第一百零二條規定，非法人組織是不具有法人資格，但是能夠依法以自己的名義從事民事活動的組織。非法人組織包括個人獨資企業、合伙企業、不具有法人資格的專業服務機構等。

即個人獨資企業屬于非企業法人，《企業破產法》原本規定的適用主體并未包括個人獨資企業。該條例將個人獨資企業納入適用對象，更加符合該條例對債務人進行挽救、再生和發展的立法本意。]]。

三是兼顧對債權人與債務人的保護。《條例》第四章專門規定債權人權利的行使，第五章、第六章細化規定了挽救債務人的兩大制度——重整與和解，其他相關規定還散見于其他章節中。

四是保護債務人財產。《條例》規定了緊急情況下，在破產受理前可以對債務人財產進行保護性查封，從而保護債務人財產，亦維護了全體債權人利益；擴大了破產受理后中止執行和解除保全的機關范圍，不僅包括人民法院，也可以包括海關、公安、稅務等機關。

五是賦予債務人董事、監事及高級管理人員（以下簡稱董監高人員）在一定條件下提請申請債務人破產的義務和責任，最大限度避免破產財產流失或錯過最佳破產時機，這對于及時挽救債務人、提高債權人清償率至關重要。

六是強化破產事務管理，保障管理人履職。管理人承擔破產事務的具體管理和執行，確保管理人忠實且富有效率地執行職務，無疑是破產保護的重要體現。《條例》擴大了破產審理法院的職權，規定管理人可以就破產程序中履職行為申請法院協助，若其他機構不予配合或妨礙管理人依法執行職務的，法院可以給予處罰。

七是注重重整計劃的執行，確保重整成功。債務人重整對債務人和全體債權人的利益都是最大限度的保護。確保重整計劃經人民法院批準后能得到切實執行，這是破產保護的重要體現。《條例》高度重視重整計劃的執行，規定債務人在重整計劃執行過程中，如遇到相關單位和個人不予配合的，債務人可以申請法院協助執行。這既解決了債務人無能為力的困境，也為人民法院協助執行提供了法律依據，從而保證重整計劃不會因為債務人以外的相關單位或個人不予配合而夭折。

（二）權利自治理念

為充分發揮破產制度價值，挽救困境債務人，最大限度保護債權人等相關破產當事人的合法利益，促進市場經濟良性運行，《條例》尊重債權人、債務人等參與主體的意思自治，除《企業破產法》規定的破產當事人權利自治的內容外，《條例》第十八條規定，債務人與債權額占已知債權總額四分之一以上的債權人協商一致，可以向人民法院推薦管理人人選，將自治理念延伸到對管理人的選擇上；第四十一條特別規定，申請重整前債務人與債權人、出資人等利害關系人可就債務清償、出資人權益調整等協商簽訂協議，相關內容可直接納入重整計劃草案；第四十六條規定，在有財產擔保的債權人同意情況下，其可以被納入和解債權人范圍，充分體現了權利自治理念。

（三）政府服務理念

破產案件涉及面廣，要完整地處理好破產事務，尤其破產重整事務，往往離不開政府相關職能部門的支持。政府在破產案件審理過程中如何定位，這在法律層面尚未解決。《條例》開創性地將破產案件的審理與政府職能緊密結合，并進一步強化政府服務于破產保護這一重要理念。《條例》強化政府服務功能，進一步明確及加強了政府及有關部門在破產程序中的職責。例如，《條例》第四條明確提出建立府院聯動機制，規定縣級以上人民政府應當與人民法院建立行政與司法協調機制，統籌推進破產處置工作，第四十條進一步明確政府各職能部門的服務意識和責任等，如稅收政策、信貸政策、信用修復等；第五條規定設立破產事務管理部門這一專職服務機構，協調司法與行政工作，進一步明確行政機關在破產程序中的地位與作用，強調政府的支持與服務職責。

（四）制度創新理念

《條例》堅持問題導向，聚焦當前破產程序中的突出問題，對目前國內破產實務已經普遍實行的成熟經驗和有益探索進行歸納提煉，對標國際一流標準，研究提出制度性解決方案，創新解決機制。例如，為解決實踐中破產程序需行政力量支持，而政府部門又因缺乏相關規定難以在破產事務中發揮作用的難題，《條例》第五條在參考英國及香港破產管理機構有關制度基礎上，明確引入破產事務管理部門，由其負責行使破產事務的行政管理職能，并在《條例》第三章對其職責進行細化規定。《條例》第八條確立了關聯企業實質合并破產的審理方式，并在《條例》第十條規定了處理該類破產案件應當組織聽證的要求。《條例》第四十一條、第四十二條明確規定了我國實務中已普遍實行的“預重整”制度。

（五）效率保證理念

保證破產程序效率是破產保護功能的重要體現，也是破產程序的重要理念。《條例》特別注重提高破產程序效率，一是第十條規定了聽證程序的具體流程，明確了應當組織聽證的具體情形；二是第二十五條明確了債務人、債權人對債權表記載的債權提出異議的時限要求；三是第三十七條明確了重整計劃草案第二次表決的期限，防止破產重整程序久拖不決；四是第八章專章規定了破產簡易程序，簡化相關流程，合理壓縮期限，降低破產成本，提高破產效率。

（六）債務人拯救理念

重整與和解是積極挽債務人企業的再建型債務解決制度，《條例》梳理和完善各項具體制度，增強了重整與和解制度的可操作性。例如第十條、第三十四條規定了重整投資人的權利義務，為重整程序中成功引入重整投資人提供制度支持；幫助重整企業進行信用修復。《條例》第四十條明確提出，政府應增強重整配套服務，重整計劃執行期間及執行完畢后，相關單位不得對重整企業在市場準入、招投標、行政審批、公共服務等方面額外設置限制性條件，債務人在重整計劃執行過程中，相關單位和個人不予配合的，債務人可以申請人民法院協助執行。此外，《條例》還對和解制度進行了細化完善，增強和解程序的適用性。

（一）吸收先進經驗，填補制度空白

1.創設破產事務管理部門，明確角色職責

《海南破產條例》第五條參考了英國及香港破產法中破產管理機構的有關制度，提出設立破產事務管理部門負責行使破產事務的行政管理職能，承擔行政與司法協調機制的日常工作，是該條例的重大創新之處。這是首次以地方性法規的形式明確設立破產事務管理部門，在此之前，我國僅有深圳地區在《深圳經濟特區個人破產條例》中提到設立破產事務管理署，負責個人破產事務相關管理和協調工作，但全國尚無關于企業破產的破產管理機構。

破產程序因其綜合性及復雜性需要行政部門在諸多方面予以支持配合，而行政部門囿于缺乏法律依據難以在破產事務中充分發揮作用，為解決實務中該難題，《海南破產條例》第十六條、第十八條將破產事務管理部門定位為“破產管理和服務機構”，主要承擔破產事務的行政管理職能，負責行政與司法協調機制的日常工作，還可以向人民法院推薦管理人人選。

2.規定重整投資人權利義務，回應現實需求

《海南破產條例》初步構建了重整投資人的相關規范，有效回應了重整投資人深度參與破產程序的現實需求。實務中，陷入困境的重整企業多數已無法通過自身“造血功能”完成一攬子安排，亟待外部投資人介入以提供業務、資金等各方面的支持，重整投資人的參與對企業能否真正重整成功至關重要。然而，目前我國《企業破產法》對重整投資人未作任何規定，《海南破產條例》對該部分內容進行了有效填補。

《海南破產條例》第十條規定了人民法院在受理破產申請前，意向重整投資人可以參加相關聽證；第三十四條第一款規定了根據重整實際需要，重整計劃草案可以包括重整投資人退出機制的相關內容，第三十四條第二款規定了重整投資人對債務人財產、債權債務和經營狀況享有知情權，有權查閱債務人有關資料，并承擔保密義務。這些規則雖然相對原則，但已初步構建起重整投資人參與重整投資法律機制及其基本權利義務框架，強化重整投資人在破產程序中的地位，有效地回應了現實需求。

3.新增申請主體，明確董監高主動提請債務人申請破產的義務及責任

《海南破產條例》第六條第四款新增了債務人董監高人員提請債務人申請破產的義務，即債務人的董監高人員在知道或者應當知道債務人出現破產原因時，應當及時書面提請債務人向人民法院提出重整、和解或者破產清算申請。鑒于債務人董監高人員對公司情況較為了解，將其納入申請主體范圍具有合理性，由其提請申請破產有利于及時挽救困境企業，有效避免債務人經營狀況繼續惡化和財產進一步減損，充分保護債權人合法權益。

此外《條例》第六十二條明確規定董監高人員因故意或者重大過失不履行主動提請申請義務，造成債務人財產損失的，應當依法承擔賠償責任。該條款有利于警示及督促相關主體及時履行申請義務，增強該條例的適用性及可操作性以更好地發揮作用。

（二）總結實務做法，補充具體規范

1.明確府院聯動機制，加強行政司法協調

企業破產程序具有極強的外部性和社會性，破產程序的順利推行需要政府的支持配合。目前，已有多地采用府院聯動措施或機制，但多是“一事一議”的個案解決方式，具有臨時性、不確定性、非規范性等特點。

《海南破產條例》對府院聯動機制進行了非常細致的規定。《條例》第四條釋明政府及相關部門在破產程序中的職責。第四十條進一步細化規定政府及相關部門應當從稅收政策、信貸支持等多方面加強對重整企業的支持，幫助債務人實現重生，在重整程序中依法修復其信用、協助其執行；強調切實保障重整后企業涅槃重生，相關部門不得對其未來發展增加額外限制。前述規定聚焦當前破產程序中的突出問題，歸納提煉國內破產實務中的成熟經驗，充分發揮政府服務在破產程序中的積極作用，盡力為債務人創造重生機會，最大限度保護債務人合法利益，促進破產程序良性運行。

2.探索預重整規則，強化庭內外程序銜接

《海南破產條例》基于對比較法的借鑒與全國各地實務經驗的總結，從制度層面對預重整作出了規定。預重整制度肇始于美國，是庭外重組與破產重整的有機結合，在國際范圍內已經獲得廣泛運用。雖然我國《企業破產法》并未明確規定預重整制度，但最高人民法院及國家發改委等部門均支持和鼓勵探索預重整制度，如最高人民法院于2018年3月4日印發的《全國法院破產審判工作會議紀要》第22條明確指出“探索推行庭外重組與庭內重整制度的銜接”。國家發改委2019年7月在《關于印發<加快完善市場主體退出制度改革方案>的通知》中也明確要求“研究建立預重整和庭外重組制度……實現庭外重組制度、預重整制度與破產重整制度的有效銜接，強化庭外重組的公信力和約束力，明確預重整的法律地位和制度內容”。實踐中各地法院和管理人對預重整制度也進行了探索，并且取得了較好的效果。

《海南破產條例》第四十一和四十二條規定了預重整規則，主要包括預重整效力、禁反言原則與例外以及與重整程序的銜接等內容。《海南破產條例》的預重整制度充分尊重了當事人自由意志，提供了多元債務化解路徑、最大程度保障債權人參與權、壓縮正式重整程序時間、增強司法重整成功的可能性、節約了司法資源。

3.建立簡易程序制度，著力提升破產效率

海南自貿港作為中國彰顯擴大對外開放、積極推動經濟全球化決心的前沿陣地，銜接國際標準，完善簡易程序，提升營商環境是題中之義。《海南破產條例》專章用五個條文從審判組織、管理人形式、債權申報、送達方式、會議召開與表決等方面對簡易程序制度進行了框架性構建。目前我國《企業破產法》并未對簡易破產程序進行規定，然而對于債權債務關系明確、債務人財產狀況清晰的簡單案件而言，統一適用目前法律所規定的破產程序，流程較為冗長繁瑣，成本過高。對“無產可破”或者僅有少量破產財產的破產案件采用簡易審理程序，可實現繁簡分流、繁案精辦、簡案快辦，有助于提升破產程序效率，從而優化司法資源配置。

（三）優化現行程序，解決實務難題

1.明確破產受理前可申請保護性查封，維護債務人財產安全

實踐中，從企業陷入債務危機到正式進入破產程序往往需要一段時間，尤其是前置審批流程較長的上市公司破產案件或金融機構破產案件。在此期間，不排除個別債權人在得知債務人已陷入困境時加快對債務人財產的處置和執行，如不采取一定措施，債務人財產可能面臨被瓜分的風險，因此亟需建立破產案件受理前的財產保全制度。為回應實踐需求，《海南破產條例》第七條明確在緊急情況下，即使法院尚未受理破產申請，債權人或其他利害關系人仍可申請對債務人財產進行保護性查封，保護債務人財產安全，維護全體債權人合法利益。

2.完善管理人履職相關制度，提高管理人法律地位

管理人是破產程序的主要推動者和破產事務的具體執行者。管理人能否依法高效履職不僅影響破產審判工作的質量，還直接影響債權人、債務人、職工、股東及投資人等各方合法利益的保障和實現。《海南破產條例》在管理人選任及管理人履職等方面進行了優化完善，提高管理人的法律地位，保障管理人高效履職。關于管理人指定問題，現行《企業破產法》規定管理人由人民法院指定，《海南破產條例》在總結各地經驗的基礎上，補充規定可以通過債權人推薦、破產事務管理部門推薦等方式指定管理人，既有利于尊重當事人意思自治，也能更好推選出更有利保護債權人利益的管理人；關于管理人履職問題，《海南破產條例》第二十一條規定，在其他部門不配合管理人工作時，管理人可以向法院申請出具協助執行通知書。同時，《條例》第六十三條第四項規定，妨礙管理人執行職務的，法院可以予以訓誡、據傳、罰款、拘留，造成損失的，需要承擔賠償責任，以明確的規范為管理人履職提供了充分保障。

3.明確重整計劃草案的二次表決時間，避免程序停滯

現行《企業破產法》第八十七條規定，對于債權人會議部分表決組未通過重整計劃草案的，債務人或者管理人可以同未通過重整計劃草案的表決組協商，該表決組可以在協商后再表決一次。但現行法律及相關司法解釋均未明確規定重整計劃草案二次表決的時間限制，實務中容易出現期限拖延、程序停滯等僵局。《海南破產條例》第三十七條第二款明確規定重整計劃草案二次表決的期限為第一次表決后兩個月內，防止破產程序久拖不決，促進重整程序高效推進，維護債權人的期限利益。

4.優化重整計劃草案制作主體，保障草案專業性與中立性

《海南破產條例》對于重整計劃草案的制作主體作出了優化。在管理人管理模式下，由管理人制作重整計劃草案自無爭議。在債務人自行管理模式下，我國現行《企業破產法》第八十條規定由債務人制作重整計劃草案。但重整計劃草案作為重整程序中最核心的文件，與債權人、債務人切身利益緊密關聯，影響重大，且涉及許多法律問題，專業性極強，單獨由債務人制作重整計劃草案存在操作困難。為加強管理人的指導和監督，發揮管理人專業優勢，《海南破產條例》第三十三條第二款作出優化，明確規定債務人自行管理的，重整計劃草案的制作主體為債務人或管理人，既增強了重整計劃草案制作的力量和效率，也確保了重整計劃草案的專業性和中立性，更有利于保護各方合法利益。

5.完善和解制度，增強和解程序適用性

和解作為破產三大程序之一，是低成本化解債務危機的途徑，但現行破產和解程序在實踐中的適用并不充分，案例較少。《海南破產條例》以增強和解制度的可適用性及吸引力為出發點，借鑒域內外經驗，對和解制度進行優化，以期提高和解適用率，更好地發揮和解制度作用，為債務人清理債務及困境新生提供更多選擇。

《海南破產條例》第四十六條第二款規定，經有財產擔保債權人同意，和解協議草案可以對其權益進行約定，在《企業破產法》基礎上擴充了和解協議的適用主體，為和解程序提供了更多凝聚當事人共識的空間及方案選擇；第四十六條第三款明確和解程序中的“允諾禁反言”原則，規定在債權人權利未受損的前提下，債務人與債權人在債權人會議召開前達成未損害其他債權人利益的債務清償協議具有破產程序性效力；第四十九條，參考臺灣破產法中關于商會和解的規定，明確債務人與全體債權人可以庭外自行委托調解人員、組織或破產事務管理部門等進行和解，為債權債務的處理提供司法程序以外的多元化解路徑。

《海南破產條例》的頒布與實施是在國家推動建設海南自貿港大背景下，按照便利、高效、透明的要求，借鑒境內外破產立法及實務的有益內容，對現行破產制度進行優化創新的大膽探索，有助于構建海南自貿港規范體系及營造良好營商環境，對于海南自貿港的長遠發展具有積極作用，也將為現行《企業破產法》的后續修訂完善提供實踐樣本和有益參考。

《海南破產條例》與《企業破產法》等國家破產法律、法規同步實施，必將優化海南自貿港破產法治環境，從而為海南自貿港陷入財務和經營困境的市場主體的有序挽救和退出提供強大的法律支撐，進而為形成海南自貿港市場化、法治化、便利化、國際化的營商環境貢獻力量。誠然，《條例》僅僅是程序條例，沒有涉及破產當事人的實體權利義務安排。隨著國家《企業破產法》的修訂完成，隨著海南自貿港的健康長遠發展及其對破產制度需求的增加，相信《條例》還會就破產當事人的實體權利義務、個人破產、跨境破產等內容予以補充完善，形成具有時代精神和時代特色的《海南自由貿易港破產程序條例》。