全面解讀2022年政府工作報告十大要點

作者：毛小柒

來源：青楓博研社（ID:jinrongjianghu123123)

剛剛，政府工作報告發布，明確了2022年的宏觀經濟指標設定情況，同時指出了2022年政府的工作方向。具體解讀如下，

引言：兩張表濃縮政府工作報告要點

（一）2013年以來歷年政府工作報告量化目標對比表

宏觀經濟指標主要包括經濟增速、城鎮新增就業、CPI同比、財政赤字率、中央對地方轉移支付、減稅降費規模、地方專項債、中央預算內投資等。今年不同的是，沒有設定單位GDP能耗下降指標，將減稅降費指標調整為減稅退稅指標。同時，中央對地方轉移支付和減稅退稅規模兩大指標遠超預期

（二）2020-2021年目標與實際完成情況對比

從2021年目標與實際完成情況來看，除專項債規模沒有完成發行任務外，其余指標均超額完成。

一、要點1：外部形勢看更趨復雜嚴峻和不確定，內部形勢看風險挑戰明顯增多

整體上看，2022年內外形勢更趨復雜嚴峻，三重壓力突出，風險挑戰明顯增多，經濟下行壓力加大，必須爬坡過坎，“必須”二字體現出政策決心，穩住今年一季度和上半年為政治任務，重中之重。

（一）外部形勢看，主要體現為更趨復雜嚴峻和不確定，我們理解這主要體現在俄烏沖突導致地緣格局不確定性加大、美聯儲加息縮表外溢效應有待觀察以及大宗商品價格嚴重影響全球經濟復蘇等方面，也即整體上看中國經濟今年穩增長的外部環境并不樂觀，需要穩妥應對。

（二）內部形勢看，風險挑戰增多，必須爬坡過坎，2021年12月中央經濟工作會議提出的三重壓力持續存在（詳情參見2021年中央經濟工作會議釋放十大重磅信號），消費和投資等內需還比較疲弱。同時，今年政府工作報告還特別提出穩出口難度增大，這是歷年沒有的情況，因此今年穩外貿的重要性也會明顯提升，可能也是比較大的重要變量。

（三）連續四年強調地方財政收支問題，如提出一些地方財政收支矛盾加大，之前財政部也召開了區縣財政會議（詳情參見關注區縣財政），意味著今年將將會加大轉移支付力度。我們認為，區縣財政問題比較值得關注，今年重在穩。

二、要點2：2021年主要宏觀經濟指標目標回歸常態，就業重要性提升

由于受疫情與基數效應影響，2020年與2021年的經濟運行分別有點像波谷與波峰，而2022年的基數效應相對來說較小，基本回歸常態，則重在削峰填谷，因此2022年各類經濟指標的設定具有較大參考價值。

（一）全年增速目標：5.50%左右，相對中性，和市場預期一致

今年GDP政府預期目標為5.50%左右，符合市場預期，這主要考慮了2020-2021年的兩年平均增速（5.10%）和十四五規劃目標（即年平均增速應在5%左右）。我們之前已經指出，5%是2022年及后續較長時期的經濟增速底線（詳情參見5%是不容動搖的政策底線目標）。

考慮到，市場對2022年增速目標設定的分歧主要集中在5-5.50%、5.50%左右或5.50%以上。因此，5.50%左右的經濟增速目標設定相對來說較為中性，關鍵在于三駕馬車如何支撐這一目標的實現，即消費、投資與貿易端增速分別應達到多少。從實際情況來看，即便較為中性的5.50%左右增速，似乎實現難度也比較大，需要消費與投資有更為突出的表現、出口有穩健的表現。其中，不確定性的外貿端重在穩、能維持常態水平即可，消費與投資的實際增速應在6%以上，這里面最大的可能還是投資端。不過若要實現5.50%左右的增速，6%以上的投資增速不僅需要，而且很必要，否則倒推下來，經濟增速目標很難完成。

因此，可以試想一下，如果城投與地產政策不放松，上述目標能實現嗎？

（二）CPI目標不變，城鎮調查失業率5.50%以內（較2021年更激進）

2021年全年CPI同比增速僅有0.90%，遠低于3%的目標設定，2022年CPI同比增速設定為3%左右，繼續保持不變，目前看全年通脹壓力主要在基數效應與PPI上。同時，城鎮調查失業率目標設定為5.50%以下，和2021年的5.50%左右相比，目標設定上更為激進，這意味著就業的重要性有所提升，政策的傾斜力度更大。這里還需要指出的是，今年已經是連續兩年未對城鎮登記失業率提出目標要求。這可能是因為城鎮調查失業率是國際通行采用的指標，而城鎮登記失業率指標則是中國特色統計指標、參考價值不大。

三、要點3：2022年宏觀政策如何實施？

（一）整體基調：加大宏觀政策實施力度，明確提出“及時動用儲備政策”

2021年底的中央經濟工作會議已經為2022年的宏觀政策指明了方向， 2月25日的政治局會議（詳情參見政治局會議最新定調）進一步提出要加大宏觀政策實施力度，本次政府工作報告則明確提出及時動用儲備政策，這個提法顯得比較積極。至于如何理解要“及時動用儲備政策”，我們理解宏觀政策可能要重返2021年12月至2022年1月的寬松力度與節奏，貨幣政策會有更積極表現，3-4月降息與降準均可期，監管政策層面可能也會有一些主動作為，以推動寬信用盡快落地見效。

（二）財政政策：赤字率2.80%、專項債3.65萬億，且整體力度明顯超預期

雖然2022年赤字率明顯下降、專項債規模保持不變，但從中央支付、減退稅規模來來看，財政方面的力度整體上還是明顯超預期的，其背景應是2022年的可用財力明顯增多。

1、兩大指標偏謹慎：赤字率降至2.80%、專項債保持3.65萬億不變

相較于2021年，2022年將赤字率目標由2021年的3.20%降至2.80%、將地方專項債發行規模維持在3.65萬億的水平上不變，看起來比較謹慎，但實際上并非如此，這主要是因為2021年存在明顯超收少支以及專項債額度沒用完的問題（項目標結轉額度達到1.40萬億），如2021年財政赤字率目標雖然被設定為3.20%，但實際上只完成了3.10%。

因此2022年赤字和專項債目標的設定上是有家底支撐的，即可用財力明顯增加重要的不在于支出端目標設定的有多大，而在于是否有足夠的項目來支撐。

2、實施組合式稅費支持政策：減退稅規模合計高達2.50萬億，大超預期

穩就業的關鍵在于保市場主體，保市場主體的關鍵點則在于減稅退稅與降費，而增值稅留抵退稅的提出是為了維持市場主體的現金流。2022年政府工作報告提出要實施組合式稅費支持政策，即減稅與退稅并舉，并提出全年減退稅規模高達2.50萬億，其中留抵退稅1.50萬億、減稅1萬億。可以看出，減稅規模和2021年實際一致，亮點主要在退稅上。提出的具體措施如下，

（1）延續實施減稅降費政策，并提高減免幅度、擴大適用范圍。

（2）對小規模納稅人階段性免征增值稅。對小微企業年應納稅所得額100-300萬元部分，再減半征收企業所得稅.各

（3）綜合考慮為企業提供現金流支持、促進消費投資、大力改進增值稅留抵退稅制度，今年對留抵稅額實行大規模退稅。

（4）優先安排對小微企業的存量留抵稅額于6月底前一次性全部退還，增量留抵稅額足額退還。

（5）全面解決制造業、科研和技術服務、生態環保、電力燃氣、交通運輸等行業留抵退稅問題。

（6）加大研發費用加計扣除政策實施力度，將科技型中小企業加計扣除比例從75%提高到100%，對企業投入基礎研究實行稅收優惠，完善設備器具加速折舊、高新技術企業所得稅優惠等政策。

3、中央轉移支付大幅增加，明確提出省級財政也要加大對市縣的支持

政府工作報告明確2022年中央對地方轉移支付增加1.50萬億，規模近9.80萬億，同比大幅增加18%，遠高于2021年的7.80%，我們理解這樣設置的背景主要是受減退稅降費影響，地方財政壓力較大，即通過轉移支付來緩解地方財政壓力。當然，還有一部分原因是因債務和基層運行所導致的財政壓力，如政府工作報告提出省級財政也要加大對對市縣的支持。我們理解轉移支付大幅增加的背景在于可用財力明顯增加，支出規模明顯擴大，而新增財力要下沉基層。

（三）貨幣政策：加大實施力度，擴大新增貸款規模、降低實際貸款利率

政府工作報告在貨幣政策方面提出要加大穩健貨幣政策的實施力度（和2月政治局會議的提法一致），這種力度主要體現在兩個表述上，即擴大新增貸款規模、推動金融機構降低實際貸款利率，這也符合穩信貸的政策導向，基于此可以預期今年上半年的信貸放力度均會比較大，政策引導性均繪比較強，全年新增信貸規模預計在22-25萬億之間，當然這里的關鍵是需求端。同時，降低實際貸款利率的提法也意味著年內全面降息或定向降息仍可期，可以說以量補價不僅是過去幾年也將是未來幾年的主旋律。

四、要點4：合理擴大專項債使用范圍，支持在建項目后續融資

（一）雖然專項債規模沒發生變化，但中央預算內投資規模較2021年大幅增長300億元至6400億元，相對來說比較積極，此舉我們理解意在穩投資以及引導投資，通過中央預算內資金的引導，來推動更多資金加入。

（二）政府工作報告提出要合理擴大專項債使用范圍，支持在建項目后續融資，開工一批具備條件的重大工程、新基建、老舊公用設施改造等建設項目。這里的“支持在建項目后續融資”提法值得關注，可能意味著城投政策的適度調整。

五、要點5：聚焦提升新型城鎮化質量，嚴控撤縣建市設區

新型城鎮化、城市更新行動、老舊小區改造仍是值得關注的方向，2022年政府工作報告提出要提升新型城鎮化質量，加強市政設施和防災減災能力建設，開展老舊建筑和設施安全隱患排查整治，再開工改造一批城鎮老舊小區，加強縣城基礎設施建設。穩步推進城市群、都市圈建設。可以看出，投資端的方向之一在于縣城、城市群、都市圈，同時政府工作報告還特別提出要嚴控撤縣建市設區。

六、要點6：需求端困境如何緩解？

內需不振與外需不穩是當前困境，為此，政府工作報告提出：

（一）通過增收提升消費能力，促進生活服務消費恢復、繼續支持新能源汽車消費、鼓勵家電下鄉和以舊換新等等，主要方向還是之前受疫情影響較大的服務消費力度要加大。

（二）投資方面要適度超前開展基礎設施投資，建設重點水利工程、綜合立體交通網、重要能源基地和設施，加快城市燃氣管道等管網更新改造，完善防洪排澇設施，繼續推進地下綜合管廊建設，對國家重大項目要實行能耗單列。這意味著，對于國家重大項目，能耗方面的容忍度會有一定提升。

（三）外貿端的不確定性較大，即要擴大出口信用保險對中小微外貿企業的覆蓋面，加強出口信貸支持，加快出口退稅進度，幫助外貿企業穩訂單穩生產，同時，政府工作報告還提出要擴大鼓勵外商投資范圍，扎實推進自貿試驗區、海南自貿港建設，推動開發區改革創新。

（四）更加注重區域協調發展，如提出經濟大省要充分發揮優勢，增強對全國發展的帶動作用。

七、要點7：關注財稅金融體制改革的四大要點

在財稅金融體制改革方面，也有一些值得關注的點：

（一）增強預算的約束力和和透明度，推進省以下財政體制改革。我們理解，這意味著，地方政府及平臺的投融資約束即便有所調整，預計力度也不會太大，隱性債務與政府債務完全隔離的方向沒變，同時區縣財政問題也值得關注。

（二）加強和改進金融監管，意味著強監管仍會持續，但會更注重節奏，方向上更注重服務于穩經濟，這里的“改進”提法值得關注，我們理解限制性信貸政策的微調便是其中之一。

（三）深化中小銀行股權結構和公司治理改革，加快不良資產處置，即中小銀行之間兼并重組、化險力度仍會加大。也即兼并重組本身也是化險的一種方式，同時兼并重組的過程還將通過引進金融AMC來處置不良資產，如中原銀行案例。（詳情參見當前監管部門對金融AMC寄予厚望，起底新中原銀行（總資產躍居至城商行第8））

（四）完善民營企業債券融資支持機制，全面實行注冊制。

八、要點8：關注金融領域的一些提法

（一）引導金融機構準確把握信貸政策，避免出現行業性限貸、抽貸和斷貸

1.增加支小再貸款，優化監管考核，普惠小微貸款明顯增長、信用貸款和首貸戶比重繼續提升，擴大普金融覆蓋面，引導金融機構增加制造業中長期貸款。

2.引導金融機構準確把握信貸政策，繼續對受疫情影響嚴重的行業企業給予融資支持，避免出現行業性限貸、抽貸和斷貸，這個提法的空間值得想象。

3.發揮好政策性、開發性金融作用。

以上提法中，引導金融機構準確把握信貸政策，避免出現行業性限貸、抽貸和斷貸比較值得關注，我們理解煤炭、地產行業、城投等領域均面臨此問題，合理的融資需求需要得到滿足，之前一刀切的政策預計會被調整。

（二）提出要設立“金融穩定保障基金”

在防范化解重大風險方面，政府工作報告提出要做好經濟金融領域風險處置工作，設立金融穩定保障基金，其目的在于防范化解風險，守住不發生系統性風險的底線。后續要要關注金融穩定保障基金的設立情況，預計金融AMC在金融穩定保障基金的設立上會起到不小作用，而央行則會牽頭此事。

九、要點9：暢通銷售端，支持商品房市場更好滿足購房者的合理住房需求

除房住不炒、租購并舉等傳統提法外，政府工作報告提出要支持商品房市場更好滿足購房者的合理住房需求，這里面的“更好”表述是比較積極的提法，即通過暢通銷售端來緩解當前地產行業的危機，實現更好去化和三穩。實際上，之前住建部提出的充分釋放居民住房需求本身就是比較明確的信號（參見住建部定調2022：充分釋放居民住房需求）。

2022年3月4日，銀保監會和央行聯合發布《關于加強新市民金融服務工作的通知》，明確提出支持商業銀行因城施策執行好差別化住房信貸政策，合理確定符合購房條件新市民首套住房按揭貸款的標準，提升借款和還款便利度，合理滿足其購房信貸需求。

十、要點10：十四五規劃期內統籌能耗強度目標、留有適當彈性

2022年沒有設定能耗強度目標，而是將其放在十四五規劃期內統籌，并留有適當彈性，我們理解這是為了確保能源供應的，即政策導向上是要立足資源稟賦，堅持先立后破……推動能耗雙控向碳排放總量和強度雙控轉變，不搞一刀切、運動式減碳，且新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制。

同時，政府工作報告還明確對國家重大項目要實行能耗單列。這就意味著對于國家重大項目來說，能耗問題應會有一定容忍度。

其它要點還包括引導大型平臺企業降低收費，減輕中小商戶負擔；加大拖欠中小企業賬款清理力度，規范商業承兌匯票使用，機關、事業單位和國企要帶著清欠；支持和引導資本規范健康發展；著力培育專精特新企業，在資金、人才、孵化平臺搭建等方面給予大力支持；有序開展對外投資合作，有效防范海外風險。

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原標題： 全面解讀2022年政府工作報告十大要點