《深圳經濟特區個人破產條例（征求意見稿）》要點解讀

個人破產制度并非近些年才有的產物，遠在古巴比倫王國的《漢謨拉比法典》就有關于個人償債的規定，古希臘、古羅馬的相關立法亦能找到個人破產制度的淵源[1]。近代以降，經過數百年的發展，英國、德國、美國、日本等國家和我國臺灣地區都有較為成熟的個人破產“立法”，其價值追求亦隨著時代的發展而變化。從現有其他國家或地區的個人破產“立法”來看，個人破產制度的價值取向主要包括規范債務人債權債務的清理和促進誠信債務人的再生兩個方面，《條例（征求意見稿）》對這兩個制度價值進行了吸收，同時強調個人破產制度對完善我國社會主義市場經濟體制的制度價值。

規范功能是個人破產制度的主要價值取向與立法目的之一，《條例（征求意見稿）》表述為規范個人破產程序，合理調整相關當事人權利義務關系。申言之，指的是在自然人陷入困境，通過啟動破產程序，規范債務人財產的處置、變價和分配行為，實現債務人財產價值最大化和債權債務的有序公平清償。這有助于解決暴力催債和搶先執行的問題，亦有助于建立個人的社會信用修復機制。

《條例（征求意見稿）》開宗明義地將“促進誠信債務人經濟再生”寫入立法目的，一方面吸收了國外立法的價值取向，另一方面也與我國尤其是深圳經濟特區特區經濟發展現狀相契合。

具言之，一方面，促進誠信債務人經濟再生已成為國外（或境外）個人破產“立法”共同的價值追求，比如，《德國破產法》第一條規定，給予誠實債務人免除剩余債務的機會。《日本破產法》第一條規定，通過對債務人財產公平適當的清算，確保債務人得到經濟重生的機會。我國臺灣地區“消費者債務清理條例”第一條規定，保障債權人之公平受償，謀求消費者經濟生活之更生[2]。另一方面，在我國經濟社會生活中，因個人連帶擔保所引致的負債普遍存在，且在現實中對個人連帶責任擔保缺乏必要的限制和救濟途徑，導致許多個人債務人（尤其是企業經營者）缺乏脫困的途徑，極大地限制了社會的創造力。深圳經濟特區作為我國經濟活動、創新活動最為活躍的地區之一，鼓勵創新，寬容失敗逐漸為社會發展所需要。從這個角度而言，制定個人破產制度將有助于釋放社會活力，鼓勵大眾創業、萬眾創新，并以此塑造企業家精神、建立誠信的社會。

破產是市場經濟規律下必然發生的社會經濟現象，破產法是保障市場經濟正常運行的基礎法律，這已是大家的共識[3]。隨著《企業破產法》的廣泛適用，人們亦接受了破產法作為市場主體出清基本法律的本質作用，即調整社會資源的分配。跟企業法人一樣，個人亦是社會主義市場經濟中的重要組成部分，市場經濟體制的發展需要最大限度地釋放市場主體的經濟活力，這里的主體當然包括了個人，尤其是要釋放企業家的活力與能量（改革開放取得的巨大經濟成就離不開一大批企業家的貢獻）。《條例（征求意見稿）》強調“完善社會主義市場經濟體制”也是從這個角度而言，即為市場經濟主體中的個人的再生提供制度支持與社會保障。

是否區分破產者的身份

個人破產制度最初的出發點是保護“誠實而不幸”的人，即對債務人在正常交易（誠實）過程中發生的意外風險（不幸）持寬容的態度，對由此產生的超過其責任財產的債務予以免除[4]。“誠實而不幸”的內涵亦是隨時社會的發展而不斷豐富的，最早的標準強調人應當量力而為，不得超出其身份角色所允許的風險負擔范圍行事（具有身份的屬性，如英國《1570年破產法》就區分商人與非商人）；后來，隨著社會觀念的變化，從事經營不再是商人的特權，普通人“超出個人能力”的投資和經營不再被認為是“不誠信”的行為，法律開始對過度冒險者也采取寬容的態度，對因誤判或不節儉而陷入困境的人也同樣予以保護。

當然，在適用主體是否應當有所區分這個問題上，目前各國（或地區）的做法不一，比如很多國家和地區還是要區分消費者和非消費者債務的，比如法國以及我國臺灣地區。我國臺灣地區對金融消費者特別設定了庭外程序[5]。而在日本，則無論是個人再生程序還是個人破產程序，均未區分消費者或者經營者，只要是自然人便均可適用，德國的規則亦與此類似。《條例（征求意見稿）》在適用主體問題上采用了德日的體例，并沒有做身份上的區分，因生產經營、生活消費陷入困境的自然人，只要符合在深圳特區居住并且參加深圳社保滿三年的條件，都可適用《條例（征求意見稿）》進行破產清算、和解或者重整。

需特別指出的是，《條例（征求意見稿）》規定了配偶破產的適用，即夫妻一方已在深圳進入破產程序的，其配偶也可以根據本條例申請破產。

當事人與法院之間的黏合劑

從比較的角度來看，破產事務管理部門類似于英國破產法中的“英國破產服務局”。英國破產服務局作為英國政府的執行機構，隸屬于英國商業能源產業戰略部，通過支持那些陷入財務困境的人、處理金融違規行為和實現債權人利益最大化，來幫助提振經濟信心。在公司破產和個人破產程序中，破產服務局往往代表內閣大臣行使法律所賦予的職責，包括官方接管、破產調查、職工遣散管理、行業監管等職責。[6]

《條例（征求意見稿）》第三十六條明確了破產事務管理部門主要承擔的職責：①提出個人破產案件管理人人選；②管理、監督、保障管理人履職行為；③調查處理破產欺詐和相關違法行為；④建立完善破產信息公開制度；⑤提供破產事務咨詢和援助服務；⑥其他與本條例實施有關的職責。從該等規定來看，《條例（征求意見稿）》對破產事務管理部門職責的規定還是較為原則的，相關細則有賴于破產事務管理部門成立之后出臺，并在實踐中不斷加以完善。

從目前全國企業破產的司法實踐來看，各地都在嘗試、探索各種層面的府院聯動機制，破產事務管理部門的設立將很好地成為破產程序中政府與破產程序各方的連接點，作為一名破產法律從業人員，十分期待個人破產制度在深圳首先落地后破產事務管理部門履職在個人破產程序中的實際效果，筆者理解，設立破產事務管理部門將有利于給企業破產、以及未來國家層面個人破產立法提供制度參考與實踐經驗。

給予債務人重新開始的基本保障

破產財產（我國法律創設了“債務人財產”的概念，在人民法院宣告債務人破產前，債務人的財產稱為“債務人財產”，宣告破產后則稱為“債務人財產”）在破產程序中是一個相對復雜的問題，在企業破產法律方面，最高人民法院專門出臺了《企業破產法司法解釋二》主要來對企業破產財產進行規定。

根據《條例（征求意見稿）》第四十五條的規定，債務人財產指破產申請受理時屬于債務人的全部財產，債務人財產以及破產受理后至獲得裁定免責前取得的財產（豁免財產除外），均應用于清償債務。在《條例（征求意見稿）》中，除設立了自由財產（亦稱豁免財產）制度外，對債務人財產的規定基本遵循了《企業破產法》的立法體例，規定了撤銷權（第四十九、五十條）、取回權（第五十四、五十五條）、抵銷權（第五十六條）等。

自由財產制度則是個人破產立法中特有的制度，即破產法為了保障破產人及家人的合理生活需要，通過特別的法律規定，使原本屬于破產人的財產卻無須歸入破產財產的范圍，從而構成破產人可以自由支配的財產[7]。自由財產制度的內在邏輯在于個人破產制度的社會保障功能。具言之，該制度之所以能被逐漸確認下來，系基于隨著社會發展而形成的一種合理的共識：允許個人破產能夠給人以重新開始的機會（刑事犯罪都可以被允許重新開始為什么陷入債務危機而沒有機會重新開始呢？）。如果沒有個人破產制度，不但可能使債權人永遠無法獲得清償，也會導致債務人自此在沉重的債務下沉淪，這對債務人個人而言是一種懲罰，對社會而言則是福利的損失——勤奮工作與不勤奮工作所創造的價值差[8]。通過自有財產制度，能使得債務人在一定財產的基礎上開始新的工作和生活，因此，自有財產制度有一定的社會保障功能，防止個人因不慎的投資決策或過度的消費而負擔過重的債務。

《條例（征求意見稿）》第四十六條對自有財產的范圍做了列舉性規定，下列財產屬于豁免財產：（一）債務人及其所扶養人生活、醫療、學習的必需品和合理生活費用；（二）為職業發展需要必須保留的物品或者合理費用；（三）對債務人有特殊紀念意義的物品；（四）勛章或者其他表彰榮譽物品；（五）沒有現金價值的人身保險；（六）專屬于債務人的人身損害賠償金、社會保險金以及最低生活保障金等；（七）依照其他法律、法規或者基于公序良俗不應當用于清償債務的財產。從該等規定看，豁免財產的范圍強調人身屬性、合理且必需。同時，該條最后一款采取了一定的折衷做法，規定了“價值較大、不用于清償債務明顯違反公平原則不屬于豁免財產”的例外。

從實操的角度來看，《條例（征求意見稿）》將豁免財產的甄別權利交給了債權人會議（第四十七條），這是《條例（征求意見稿）》強調保護債權人權益的具體體現，也是公平清理債權債務的內在要求，豁免財產清單只有未獲債權人會議表決通過的，才由人民法院裁定。從企業破產實踐中人民法院行使強裁權力的情況來看，在債權人會議未表決通過的情況下，人民法院強裁的可能性不大。

允許債務人輕裝重新出發

從規范的層面來說，個人破產制度主要包含兩個方面的內容，一是個人債權債務的清理，二是剩余債務的免除制度。不同于企業破產清算，個人破產清算以后還需要繼續生存（企業破產清算后則予以注銷，企業法人在法律上即“死亡”了），需要為破產人處分將來收入留下一定的空間，在規則上則體現為債務的免除制度。一般認為，免責制度是一種讓債務人從破產清算程序的限制中和沉重的債務包袱中走出來以重新開始生活的法律程序，即經過破產程序之后，原先的債務可以不再清償（但免責有范圍限制）。

關于免責制度的理念，存在兩種不同的觀點，一是公平清償債權人的債權為主要目標，免責作為一種對債務人的獎賞，激勵債務人誠實地幫助債權人盡可能實現其債權；二是對債務人的免責作為破產程序的目標之一，其目的在于使債務人再生[9]。通說傾向于第二種觀點，同時筆者認為，給債務人免責與債權人保護主義的價值取向亦不沖突，而在于二者之間的平衡，在企業破產領域，重整后的企業法人在打折清償債務后，不也獲得了免責嗎？

從比較的角度看，在美國，如果自然人申請適用《美國破產法》第7章的破產程序，在程序終結之后即無需再對債務進行清償。但債務免除有如下兩個方面的限制：①特定債務不得免除（如稅款、家庭扶養債務、助學貸款等）；②債務人的行為必須符合誠信要求。英國破產法跟美國的做法一樣，均采取自動免責主義，但亦非所有的的債務都能免除，如撫養費、助學貸款等。德國破產法則比較特殊，個人適用破產程序并不當然導致剩余債務的免除（非自動免責主義），除非當事人個人提出債務免除的申請，才有可能對剩余債務進行免除。作為申請剩余債務免除的附加條件，債務人必須同時提交如下表示：將其在未來六年內因雇傭關系而生的薪酬或類似債權，扣除必要的生活費用后讓與給信托管理人，以償還債務[10]。同時，德國破產法亦規定了六種不能免除的情形（如債務人被判處破產欺詐的刑罰、債務人在破產申請前三年內有債務欺詐或公共義務欺詐的行為），要求破產人必須是具有誠信的。

并非所有的債務都能免除，這是個人破產制度基本共識。在這個問題上，《條例（征求意見稿）》在第一百三十六條做了列舉性規定：下列債務不得免除，但債權人自愿放棄的除外：（1）故意或者重大過失侵犯他人身體權或者生命權產生的損害賠償金；（2）惡意侵權行為產生的財產損害賠償金；（3）基于法定身份關系產生的贍養費、撫養費和扶養費等；（4）基于雇傭關系產生的報酬請求權和預付金返還請求權；（5）破產人知悉而未記載于債務清冊的債權，但債權人明知破產宣告情形的除外；（6）學生教育貸款；（7）罰款、罰金和沒收財產；（8）債務人所欠稅款；（9）依法不得免除的其他債務。同時，《條例（征求意見稿）》在第一百三十七條規定了十種不能免責的情形，核心要義在于破產人應當是誠信的。

在啟動免責的問題上，《條例（征求意見稿）》采取申請主義（第一百四十條），即是否免責應由破產人先提出申請，再由管理人調查、征詢債權人和破產事務管理部分意見，并向人民法院出具書面報告，最終由人民法院做出裁定。

債務人破產程序之后，經過一定的期限可獲得免責，即對剩余債務無需再清償，這個期限為免責考察期，各國對免責考察期的規定各不相同。英國《1986年破產法》原本規定的是破產令頒發之日3年后自動免責，但《2002年企業法》將此期限修改為1年，主要基于三個方面的考慮：一是提前消除破產的污點和烙印；二是給予債務人盡快恢復財產狀況的機會；三是鼓勵企業家“東山再起”。在此免責期限調整之后，英國破產服務局2006年進行的一項調查研究表明，從3年改為1年，并沒有對債務人申請破產時的決定產生明顯的影響[11]。而德國破產法則規定，債務人必須經過自破產開始之日起6年的考察期，才能免除其剩余債務，也就是說，債權人有6年的時間來發現債務人所隱匿的財產，債務人要在6年內誠實做人。

《條例（征求意見稿）》對免責考察期的規定為三年，自人民法院宣告債務人破產之日起算（第一百三十五條），在免責考察期內，破產人應當遵守人民法院依照本條例作出的限制債務人相關行為的決定（包括第十九條規定的限制消費、第二十條規定的從業禁止等）。違反該決定的，人民法院可以延長免責考察期，但延長期限不超過兩年。

來自債權人與債務人的自愿安排

在債權人保護與促進債務人再生的博弈中，理應允許雙方對權利進行處分，對債權債務做自愿的安排。英美個人破產法都有關于重整的規定。在美國破產法中，與第七章規定的程序（清算-免責）不同，在適用第十三章的案件中，債務人獲得一個重新開始的機會，債務人可以提交一份按比例清償債務的計劃，債務人同時可以保有其非自由財產，但清償計劃中擬為清償之價值不應低于對債務人非自由財產進行即時清算、分配所能獲得的價值總額。該程序的主要條件是債務人必須將其所有的未來“可支配收入”全部用于清償計劃，期限為3-5年（實務中第十三章下的計劃通常會延展至5年以上）。計算“可支配收入”時，債務人可從預期未來收入中扣除計劃執行期間“合理的”生活費用[12]。英國《1986年破產法》規定了個人自愿安排制度（Individual Voluntary Arrangement,IVA）,是指債務人在破產從業者的幫助下與債權人之間達成一種還款安排，經由債權人會議表決通過之后適用于全體債權人，從而幫助債務人走出財務困境。這種制度是《1986年破產法》規定的一種正式的、具有法律約束力的破產清算替代制度，可以產生債務豁免的效果[13]。

筆者認為，個人重整與企業法人重整之立法目的略有不同，在企業破產實踐中，人民法院受理企業重整申請更多考量企業的重整價值，而在個人破產制度中，重整則更多出于當事人的自愿（當然個人重整也有可能規定適用主體的標準，一般要求債務人未來有一定的穩定的且有持續性的收入），債務人與債權人之間達成后續還款的安排，一來債務人能獲得對非自由財產的支配，二來債權人的清償比例將比破產清算更高。

《條例（征求意見稿）》第八章共26條對重整進行了規定，有以下幾點值得注意：（1）根據該等規定，重整的申請權利只賦予了債務人；（2）在重整期間，債務人有權在管理人的監督下自行管理財產和營業事務；（3）有中止行權的法律效力，擔保權暫停行使（前提是擔保財產為重整所必需）；（4）清償期限不超過三年，且每次清償間隔期不超過三個月；（5）表決規則為“人數過半+債權額超過三分之二”；（6）人民法院裁定批準重整計劃的，應當同時解除對債務人的相關行為限制；（7）按照重整計劃減免的債務，自重整計劃執行完畢時起，債務人不再承擔清償責任。

七、和解制度

給予當事人更多自由

除了破產清算和重整（亦稱“再生”）制度外，其他國家在立法上還設立了其他的個人債權債務清理制度，比如英國破產法中的債務舒緩程序、象征性支付計劃、債務合并、與債權人的非正式安排制度等等。應當認為，廣義上的個人破產程序制度也在隨著社會的發展而變化，允許當事人之間在個人破產程序中擁有更多的自主權。

參照我國《企業破產法》的立法體例，《條例（征求意見稿）》第九章共10條對和解制度進行了規定，和解的方式包括委托和解（第一百一十四條）和自行和解（一百一十五條）兩種。委托和解是指人民法院受理破產申請后至宣告破產前，經債務人申請，或者人民法院認為案件有和解可能的，經債權人、債務人同意，可以依法委托人民調解委員會、特邀調解員、特邀調解組織以及破產事務管理部門等機構，組織債務人和全體債權人進行和解；自行和解是指人民法院受理破產申請后，債務人與全體債權人就債權債務處理達成和解協議的，可以請求人民法院裁定認可，并終結破產程序。

跟重整制度相比較，和解制度最主要的特征在于：（1）債權人有更大的對債權（包括不能豁免的債權或者優先權）處置的自由，通俗地說就是“一切都可以商量”；（2）設置了禁止反言制度（第一百二十條），即債務人與債權人若在債權人會議召開之前達成了未損害其他債權人的利益的債務清償協議，和解協議規定的債務清償安排不低于該協議的，視為該債權人出席債權人會議并同時和解協議草案。這一制度設計具有了美國破產法中“預先包裹式重整”的制度特征。

從企業破產的實踐來看，企業和解制度適用較少，但是不能否認和解制度是一個非常好的制度，期待個人破產條例在深圳實施后，能在個人破產領域看到更多的案例適用和解制度。

不能使個人破產制度淪為逃廢債的工具

我國理論界、實務界在對個人破產制度的討論中，很大一種擔心在于個人破產制度容易導致債務人通過破產法程序“合法地”逃債[14]，主要的原因在于我國尚不具備完善的個人信用制度和財產監管制度，其實，這里又回到了本文的第一個問題，即個人破產法的立法目的問題。

如前文所述，個人破產制度在規范層面主要有兩個功能，一是規范債權債務的清理，使全體債權人都享有公平獲得清償的機會，二是促進誠信債務人再生。這里需要再強調一點的是誠實的債務人，因此，個人破產制度當然不是為不誠信的人開方便之門，也非所有的個人破產最終都能債務免除。比如，在美國破產法中規定了“經濟狀況審查”制度，適用美國破產法第七章的債務必須滿足一定的經濟標準。在英國個人破產法中，則明確規定了不披露信息、隱藏財產、隱藏或者偽造賬簿、文件資料、錯誤陳述等八種破產犯罪行為，以限制個人破產制度的濫用。

《條例（征求意見稿）》對限制個人破產制度濫用的問題亦納入了考慮范圍，首先，在第一百三十七條中規定了以下十種不能免責的情形：（1）隱匿、偽造、變造、銷毀涉及財產狀況的賬簿、憑證、文書類及其他物件；（2）虛構債務或者提供虛假的債務清冊；（3）無正當理由拒不列席債權人會議或者拒絕履行說明義務、作虛假說明；（4）以不正當手段妨礙管理人執行職務；（5）隱匿、轉移、損壞、不當處分或者其他不當減少財產價值；（6）對個別沒有財產擔保的債務提供財產擔保或者對個別未到期的債務提前清償；（7）因奢侈消費、賭博等行為而承擔重大債務或者使財產顯著減少；（8）以明顯不公平的條件負擔債務；（9）八年內獲得過破產清算免責，或者四年內獲得過重整或者和解免責；（10）依法不得免除的其他情形。發現有該等情形的，人民法院可以裁定不對債務人進行免責。

其次，在個人信用制度建立的角度，《條例（征求意見稿）》起到了倒逼制度建立的效果。《條例（征求意見稿）》在第六條、第七條規定了個人破產信息公開的制度，人民法院、破產事務管理部門應當通過媒體、網絡等方式，依法、及時、準確地公開個人破產信息，同時在第三十六條規定破產事務管理部門應當建立完善破產信息公開制度，這將有利于個人信用制度的完善。

再次，《條例（征求意見稿）》規定了相關追溯制度（第一百四十二條），債權人或者其他利害關系人發現破產人通過欺詐手段獲得免除剩余債務的，可以申請人民法院撤銷免責裁定。從上述規定來看，《條例（征求意見稿）》的基本價值導向，還是為誠實守信的債務人，在不幸陷入債務危機時提供再生的制度保障。

隨著我國經濟社會的發展、《企業破產法》的普遍適用，個人破產制度引起了人們的普遍關注。2019年8月18日，《中共中央國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》正式發布，明確了深圳先行示范區作為高質量發展高地、法制城市示范等戰略定位。作為中國市場經濟最活躍的地區之一，深圳亦是大眾創業、萬眾創新的熱土，在此背景下，深圳出臺《條例（征求意見稿）》，為鼓勵創新、寬容失敗提供了制度支持。總的說來，《條例（征求意見稿）》借鑒了國際上個人破產立法的經驗，規定了集體清償、自由財產、免責制度等制度，在尚未在國家層面對個人破產進行立法前提下，深圳個人破產條例將為國家個人破產立法提供理論與實踐經驗。

[2] 轉引自，盧林主編，《深圳經濟特區個人破產條例草案建議稿附理由》，法律出版社，2016年5月，第2頁。

[3] 參見，王欣新，《用市場經濟的理念評價和指引個人破產法立法》，載北大法律信息網微信公眾號，2019年8月18日，最后訪問日2020年7月13日。

[4] 參見，許德風著，《破產法論——解釋與功能比較的視角》，北京大學出版社，2015年3月，第516頁。

[5] 參見，徐陽光、張婷主編，《破產法茶座（第二卷）》，法律出版社，2017年10月，第79頁。

[6] 參見，徐陽光著，《英國個人破產與債務清理制度》，法律出版社，2020年6月，第63頁。

[7] 參見上注，第100頁。

[8] 參見，許德風著，《破產法論——解釋與功能比較的視角》，北京大學出版社，2015年3月，第520頁。

[9] 轉引自，盧林主編，《深圳經濟特區個人破產條例草案建議稿附理由》，法律出版社，2016年5月，第288頁。

[10] 轉引自上注，第526頁。

[11] 轉引自，徐陽光著，《英國個人破產與債務清理制度》，法律出版社，2020年6月，第111頁。

[12] 參見，Jason J. Kilborn著，林周汪、胡利玲譯《個人破產免責與債務調整：美國及歐陸各國之經驗》，載徐陽光、張婷主編《破產法茶座（第三卷）》，法律出版社，2019年3月第141-153頁。關于美國破產法第13章，另可參見，殷慧芬，《米勒的破產選擇》，載徐陽光、張婷主編《破產法茶座第三卷》，法律出版社，2019年3月第154-159頁。

[13] 參見注10，第134頁。

[14] 相關觀點可參見，劉靜、任一民等，《個人破產立法問題漫談》，載徐陽光、張婷主編《破產法茶座（第二卷）》，法律出版社，2017年10月，第75-102頁。