城投企業如何參與城市更新？

作者：吳志武

主要內容

1、城市更新已由地方率先探索實踐上升為國家戰略，城市更新模式從開發形態上可以分為拆除重建類、綜合整治類和有機更新類，按項目開發模式可以分為政府主導模式、市場主導模式和政府與市場合作模式，城投企業參與城市更新具有政策優勢、經驗優勢和體制優勢。

2、城投企業參與城市更新項目其投融資模式主要選擇有：政府授權模式、PPP模式、城市更新基金、投資人+EPC，各種模式各有優勢和劣勢，幾種模式城投公司在城市更新項目中多有采用，但在參與者、適用對象、資金來源、融資合規性等方面存在較大的差異。

3、城投企業參與城市更新未來產生的影響，主要表現在：城市更新空間大，將給城投轉型帶來巨大的發展空間；城投企業參與城市更新將有利于推進城市品質的發展；在投融資模式上，城市更新基金等模式將會發揮重要的作用。

1、 什么是城市更新？

城市更新目前已由地方率先探索實踐上升為國家戰略。在我國，城市更新在地方層面的實踐已經開展了20多年，深圳、廣州、上海等城市已形成了各具特色的城市更新投融資模式，也形成了較為完善的城市更新政策法律體系。2021年3月，城市更新首次寫入政府工作報告，并將城市更新列入十四五規劃文件中，標志著城市更新已上升為國家戰略

城市更新盡管目前還沒有統一的定義，但根據各地城市更新實踐，城市更新是對城市建成區（規劃基本實現地區）城市空間形態和城市功能的持續完善和優化調整，這不僅局限于基礎設施等環境的改善，還包括對歷史文化、城市風貌、業態等的修復和復興，更是城市空間、產業結構的更新，注重高質量和可持續發展，是一項系統性的改造活動。城市更新的范圍目前主要包括老舊小區、老舊廠區、老舊街區和城中村等。

城市更新模式從開發形態上可以分為拆除重建類、綜合整治類和有機更新類。拆除重建的最大特點是原土地和建筑的權屬和用途會發生巨大的變化，而綜合整治類基本不會拆除房屋，以保留原房屋建筑為主，主要提升房屋功能、配套設施和周邊環境，如給水燃氣管道、小區環境等。相比于大拆大建，有機更新重在保留城市文化肌理，并在此前提下迭代更新居住環境以及周邊產業，既堅持特色又煥新城市活力，提升城市功能，挖掘旅游價值。城市更新上升為國家戰略后，也意味著我國城市更新已進入注重高質量發展，減少拆除重建，進行可持續發展的新階段。

城市更新按項目開發模式可以分為三種類型：一種是政府主導模式，也即在城市更新項目開發由政府直接組織，掌握控制權；一種是市場主導模式，也即由市場主體負責城市更新和運營；一種是政府和市場合作模式，也即政府發揮示范引導作用，鼓勵市場主體的參與。從過去地方城市更新的實踐來看，上海城市更新以政府為主導，統一協調，從政策制定、項目開發、配套設施等方面，政府及其下屬城投公司均承擔重要角色，深圳則采取高度市場化運作的模式，廣州為政府引導，企業、集體村民多方合作，呈現多元化的局面。

為了嚴格落實城市更新底線要求，轉變城市開發建設方式，2021年11月住建部出臺《關于開展第一批城市更新試點工作的通知》，推出21個城市更新試點城市（區），包括：北京市、河北省唐山市、內蒙古自治區呼和浩特市、遼寧省沈陽市、江蘇省南京市、江蘇省蘇州市、浙江省寧波市、安徽省滁州市、安徽省銅陵市、福建省廈門市、江西省南昌市、江西省景德鎮市、山東省煙臺市、山東省濰坊市、湖北省黃石市、湖南省長沙市、重慶市渝中區、重慶市九龍坡區、四川省成都市、陜西省西安市和寧夏回族自治區銀川市。

2、城投企業可以成為城市更新實施主體

城投企業一直是我國地方推進城市更新的重要實施主體和參與者，以上海為例，上海城市更新經歷了以解決居住條件為主的重建舊改，90年代以發展經濟為主的“推倒重建”模式，在本世紀初注重存量保存和維護，再到近10年以來圍繞有內涵的有機更新操作，這四個階段中，地方國企包括城投企業成為了城市更新的重要參與者，打造了一大批如上海新天地、上海8號橋和上海三鄰橋等代表性項目。

城市更新上升為國家戰略后，相比其他企業，城投企業參與城市更新具有更多的優勢：

政策優勢。2021年8月，住建部發布了《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，明確城市更新由政府主導的地位，項目不應沿用過度房地產化的開發建設方式，不應大拆大建，應更加側重城市更新的公益的屬性，以提升功能、保留城市記憶為主，鼓勵推動由“開發方式”向“經營模式”轉變。城市更新由政府主導，作為政府出資設立的城投企業將會有廣闊的機遇和空間

經驗優勢。城投公司長期從事土地整理、保障房建設、基礎設施項目建設等，在此過程中積累了豐富的建設、管理和運營經驗，而城市更新項目也將會大量涉及此類業務，因而，城投公司從事城市更新具有較強的基礎。同時，由于城市更新項目周期較長，實施風險較大，城投企業可以充分發揮自身的經驗優勢，減少項目風險。

體制優勢。城市更新覆蓋面廣，在實施過程中涉及到眾多政府職能部門，比如地方發改委、國土規劃、住建、交通等，一些項目審批不僅流程長而且復雜，同時，涉及的部門多，面臨的政策風險也大，城投企業利用自己體制內的優勢，可以有效減少政策方面的風險，縮短審批流程，推動城市更新進程。同時，作為政府出資設立的企業，不像市場化企業，城投企業會降低對利潤方面的追求，會在追求城市可持續性發展和利潤之間保持平衡，尤其是城市更新進入減少大拆大建的新階段后，部分市場化企業因為利潤下降而可能降低對城市更新的興趣時，城投企業可以獲得更多的發展空間。

對于城投企業而言，城投公司成為城市更新實施主體，有利于推動市場化轉型。一些城市更新項目有一定的收益，城投公司從事這些項目可以獲得一定的市場化收入，還可以正常開展市場化融資，而不具有合規性風險。另外，城投公司開展城市更新，通過收儲、整理、劃撥、招拍掛等多種方式獲得大量建設用地使用權，并加以改造、重建和更新，既可以提升土地資產價值，也為壯大城投公司資產實力創造了良好契機，同時，城投企業參與一二級土地聯動開發，提高了城投在土地業務中的收益空間，有利于化解城投企業債務。

二、城投企業參與城市

更新投融資模式選擇

1、城投企業參與城市更新項目其投融資模式選擇

城市更新資金需求量大，僅靠財政投入難以滿足城市更新資金需求，需要通過多種渠道多方籌集。城投更新的參與者和資金來源主要有地方政府、實施主體、原產權所有人、社會資本和金融機構，城市更新根據不同的實施主體和項目類型會產生不同的投融資模式。城市更新項目由政府主導進行實施，其投融資模式有政府直接投資、政府專項債投資、政府授權國有企業等，資金來源主要為財政撥款、政府專項債等。如果引入社會資本來實施，主要的投融資模式包括PPP、投資人+EPC和城市更新基金等模式。

城投企業參與城市更新項目其投融資模式主要有以下選擇：

（1）政府授權模式

這種模式是由地方政府授權城投企業作為城市更新項目的投資建設運營主體，資金來源可以是地方政府財政預算安排和發行地方政府專項券，如果項目投資與財政投入之間存在缺口，可以由城投企業通過發行債券、政策性銀行貸款、專項貸款等方式籌集，城投企業舉借債務后償債資金來源有政府回購、項目收入、財政補貼等。該種模式優勢是可有效利用國企資源及融資優勢，多元整合城市更新各種收益，能承受較長期限的投資回報；缺陷是收益平衡期限較長、較難，由于可能存在隱性債務風險，導致市場化融資開展困難

以紹興市城中村改造建設投資有限公司為例，公司作為紹興市保障性安居工程建設重要的投資建設主體，擔負著當地保障性住房及城中村改造等安居工程的投融資和建設管理任務。公司業務模式是經紹興市人民政府授權，紹興市住房與城鄉建設局與發行人簽訂《投資建設與收購（BT）框架協議書》。發行人以BT模式投資建設當地保障性安居工程，建設完工后由市政府負責收購，項目償債資金來源包括政府回購收入、保障性安居工程項目余房拍賣收入等。

（2）PPP模式

PPP模式是一種公私合作模式，該模式中城投企業作為政府出資方代表，政府通過公開引入社會資本方，將城市更新項目一定期限的特許經營權授予由城投企業和社會資本方成立的項目公司，由項目公司作為城市更新項目投融資、建設及運營管理實施主體。項目投入資金有賴于股東資本金及外部市場化融資，項目收入主要來源于政府購買服務和項目經營收益。該模式的優點是通過市場化運作，引入社會資本提高城市更新效率及經營價值，通過風險收益分攤機制，減輕政府財政壓力，但受10%紅線影響，運作周期較長，符合PPP回報機制的項目偏少。

以2020年9月重慶市住建委正式啟動九龍坡區城市有機更新老舊小區改造項目為例，該項目涉及九龍坡區六個老舊小區改造，改造小區總建筑面積約102萬平方米，改造棟數366棟，主要改造內容包括基礎設施改造、完善工程建設和提升工程建設，項目總投資估算37180萬元。項目通過公開招標選擇社會資本（北京愿景華城復興建設公司、核工業金華建設集團、九源國際建筑公司），由渝隆集團與中選的社會資本共同出資組建SPV項目公司。本項目采用“ROT”運作方式，項目合作期限為11年。項目回報機制為可行性缺口補助。

（3）城市更新基金

在政府的倡導下，城市更新基金已經成為城市更新項目融資中一種常見的城市更新項目投融資方式。目前，上海、北京、廣州、重慶等地已經落地城市更新基金。城市更新基金從發起人角度有兩種：一種是政府主導的城市更新基金，一般由財政部門負責實施，當地城投公司負責具體代為出資人職責。另一種是市場化企業主導的城市更新基金。城投企業參與城市更新基金一般由城投企業作為政府出資人發起設立基金，吸引各類社會資本參與，組織形式上，城投企業為基金管理人（GP），負責組建基金管理公司和基金日常經營管理，收益為管理費和利潤分成；其他參與企業為有限合伙人（LP），以其所投資的金額為限承擔有限責任，但不參與基金的日常經營管理，其收益為公司的利潤分成。基金構架一般為母基金+子基金，子基金主要針對城市更新的各個階段或子項目。該模式優勢是能夠整合各方優勢資源，多元籌集資本金及實施項目融資，加快項目推進，有利于發揮國有資本四兩撥千斤的作用；劣勢是目前城市更新投資回報收益水平、期限等與城市更新基金資金的匹配性不強，成本較高，退出機制不明確，面臨實施上的諸多挑戰。

2021年 6月2日，上海城市更新基金在上海正式成立，為目前全國落地規模最大的城市更新基金（基金規模800億元），發起人包括中交集團、招商蛇口、萬科集團、國壽投資、保利發展、中國太保、中保投資、上海地產集團，其中，上海地產集團作為基金管理人。該基金采用母子基金架構，分別是為城市更新母基金、一級開發子基金及針對自持商業運營的子基金，基金主要定向用于投資上海舊區改造和城市更新項目，促進上海城市功能優化、民生保障、品質提升和風貌保護。

（4）投資人+EPC

城市更新的投資人模式是在地方政府的授權下，由城投企業作為城市更新項目的業主方，通過對外公開招投標確定合作方，城投企業與合作方按照約定股權比例成立項目公司，簽訂開發投資協議，以項目公司作為城市更新項目的投融資建設管理實施方。投資項目的資本金來源于股東出資，項目其他資金通過市場化融資獲得。該模式優勢是能夠引入大型工程建設單位及專業運營商等社會資本，整合資金優勢，實現對大體量城市更新項目的推動實施；劣勢是目前滿足這樣回報機制的片區開發項目較少，受土地政策限制現有項目主要通過工程及政府補貼來實現回報，存在隱性債務風險，融資難度大、綜合成本高。

以廣東東源縣城鄉基礎環境綜合提升工程項目為例，該項目投資額為409240萬元，項目采用“投融資+設計施工總承包+運維服務”（投資人+EPC+O）模式實施，建設內容包括土地綜合整治、飲水工程建設、環保基礎設施建設等。東源縣政府授權東源縣城鄉建設投資公司作為項目投資主體，通過對外招標，與中標聯合體（中鐵二十三局集團、中鐵建發展集團等）組建項目公司，項目回報為農田墾造指標交易等。

2、城投企業參與城市更新項目投融資模式對比

上述幾種投融資模式城投公司在城市更新項目中多有采用，但各模式在參與者、適用對象、資金來源、融資合規性等方面存在一定的差異。

從城市更新參與者來看，第一種政府授權模式主要是以地方政府為主導、城投企業負責項目實施，一般不涉及到社會資本，PPP模式和城市更新基金都涉及到吸引社會資本參與，投資人+EPC模式也是政府授權模式的一種，但這種模式由城投企業和社會資本共同實施。

從項目使用對象來看，第一種政府授權模式較為普遍，在城投企業具備條件下，各種城市更新項目均可以適用這種模式，PPP模式和城市更新基金適用于項目回報較為明確的項目，投資人+EPC模式滿足了體量較大的城市更新項目對資金的需求，因而，成片區域更新開發可以采用這種模式。

從項目開發資金來源來看，第一種政府授權模式資金來源于財政預算安排和城投企業開展市場化融資，可能會產生隱性債務，存在合規性風險，PPP模式和城市更新基金資金來源于股東出資和市場化融資，可以通過風險分攤機制減輕財政壓力，投資人+EPC模式資金來源于股東出資和市場化融資，可能會產生隱性債務，存在合規性風險，但可以通過風險分攤機制減輕財政壓力。

1、注意項目風險，兼顧公共利益和經濟利益

城市更新項目大多建設周期較長，不確定因素較多，風險較大，但在反對大拆大建背景下，低收益或者無收益的綜合整治類和有機更新類項目將會增多，這些項目將可能導致收益無法覆蓋項目支出，收益平衡無法實現。城投企業成為城市更新實施主體，盡管需要承擔一定的公益性職能，但仍然要對項目做好市場調查和分析，將產品設計得當，選擇恰當的開發模式，比如采用滾動開發模式有利于緩解資金壓力，項目建成后做好項目運營，最大限度地挖掘項目價值，以保證收益能夠實現平衡。同時，城投企業從事城市更新還需兼顧公共利益和經濟利益，在確保公共配套服務有保障、居民幸福獲得感提高的同時，盡可能做到項目有利可圖，從而不至于增加債務負擔，或者隱性債務風險。

1、 投融資模式要因項目而選擇，防止隱性債務風險

為了順利推進城市更新項目，城投企業需要熟悉各種投融資模式的優勢和缺陷，由于一些投融資模式適應對象有所不同，城投企業需要根據不同的項目類型選擇投融資模式。考慮到在反對大拆大建之下，低收益或者無收益的綜合整治類和有機更新類項目會增多，這可能會降低對社會資本的吸引力，不利于緩解財政壓力，因而，城投企業在做好項目產品設計、確保項目收益的同時，還需為項目爭取良好的政策支持。由于部分投融資模式可能會增加隱性債務風險，城投企業要規劃好城市更新項目的“投融管退”，防范新增隱性債務。

1、 城市更新空間大，將給城投轉型帶來巨大的發展空間

城市更新進入減少大拆大建的新階段后，在政府主導城市更新背景下，城投企業未來將成為城市更新的實施主體。而根據測算，截至目前，中國房地產總市值約為496.15萬億元，按照2%的城市更新轉化率，城市更新或將帶來約10萬億元的巨大市場。城市更新除了可以直接參與這一廣闊市場外，還可以參與因城市更新所帶來的在工程咨詢、建筑材料、停車場、社區廣告、社區養老、醫療、托幼、保潔等方面新的業務機會，從而有力地促進城投企業轉型

2、城投企業參與城市更新將有利于推進城市品質的發展

過去，以房地產商為主的城市更新開發主體雖然極大地推動了我國城市的發展，適應了城鎮化的發展要求，但另一方面，它們為了獲取自身利益的最大化，往往壓縮公共服務設施配套以及開放空間，甚至對城市歷史文化的保護與傳承也造成了破壞，對城市品質的塑造形成了不利影響。而城投企業作為政府下屬國企，未來成為城市更新的實施主體，相比房地產商等私人資本，將會減少“大拆大建”、“拆舊建新”和“拆真建假”等破壞現象，更多地注重城市品質的提升，注重人居環境的改善，注重城市歷史文化的遺承，著眼于城市居民的幸福獲得感。

3、在投融資模式上，城市更新基金等模式將會發揮重要的作用

由于政府授權模式可能會增加隱性債務，在目前嚴監管背景下，城投企業實施一些城市更新項目時開展市場化融資較為困難，而城市更新基金模式由于不存在合規性問題，則可以有效規避這一問題。從目前來看，城市更新基金模式在城市更新中已得到了廣泛的推廣，北京、上海、廣州、天津、無錫、石家莊等城市已經相繼推出了城市更新基金，城投企業可以積極參與城市更新基金的發起、設立，充分利用這一模式，解決城市更新過程中的融資問題。

4、城投企業以一二級聯動方式參與城市更新將會增多

過去政府授權城投企業進行土地一級開發，政府與城投企業簽訂協議通過成本加成一定收益率方式獲取回報，也會有部分的稅返優惠及財政補貼，但這種業務模式由于涉及土儲，難以進行市場化融資。隨著城投公司實力的增長，也以一二級聯動的方式參與到土地開發建設的過程中，即城投公司既負責前期的一級土地開發業務，也參與出讓環節拿地，在獲得土地使用權后進行二級開發建設。由于一二級聯動的供地模式簡化了城投公司參與土地一二級開發的流程，也可通過后期二級開發的回款收入平衡資金壓力，提高了城投在土地業務中的收益空間，且不存在隱性債務風險，有利于減輕財政負擔，因而，預計城投企業以一二級聯動方式參與城市更新將會增多。

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原標題： 城投企業如何參與城市更新？